¿Qué significa la buena gobernabilidad para el desarrollo internacional? En este ejemplar del boletín del IBP, expertos en desarrollo alrededor del mundo reaccionan a la reciente presentación de Francis Fukuyama sobre buena gobernabilidad. ¿Qué caracteriza a un presupuesto ciudadano efectivo? El análisis puntual del Índice de Presupuestos Abiertos revela importantes conclusiones sobre las características de un presupuesto ciudadano efectivo.
El boletín también presenta historias recientes del trabajo de OSCs en Chad, India, Kazajstán, Nigeria y Zambia sobre el análisis del impacto del gasto público en grupos específicos para promover la transparencia y participación ciudadana. Este ejemplar ilustra nuevas iniciativas presupuestarias en Etiopía, Paquistán y Líbano y presenta algunos retos y oportunidades del trabajo presupuestario en estos países.
Participantes de un taller del IBP en Tanzania reflexionan sobre su experiencia de aprendizaje. Un taller organizado por ActionAid sobre políticas macroeconómicas nos recuerda la importancia del impacto de los programas de préstamos en el tamaño de los presupuestos nacionales. Finalmente, introducimos un manual de CIPPEC, Argentina sobre cómo el trabajo de la sociedad civil puede influir en el gobierno. Entre otras publicaciones revisadas encontrará el boletín fiscal de “Tax and Justice Network.” Esperamos que este ejemplar le sea de utilidad y nos haga saber sus ideas y comentarios!
Presentación de Francis Fukuyama sobre buena gobernabilidad: reacciones de la sociedad civil por Manish Bapna, Miguel Braun, Linda Cornett, Albert van Zyl y Shizu Upadhya
El pasado 20 de marzo el Programa de Transparencia y Rendición de Cuentas (TAP) del Instituto Brookings, la Escuela Johns Hopkins de Estudios Internacionales (SAIS) y el Proyecto Internacional de Presupuestos organizó una conferencia sobre “Sociedad civil y mejor gobernabilidad en países en vías de desarrollo.” Como invitado especial estuvo el Dr. Francis Fukuyama, profesor Bernard L. Schwartz de economía política internacional de SAIS y director del programa de desarrollo internacional. Fukuyama habló de varios temas relacionados con el papel de los sistemas políticos e internacionales y de los actores nacionales en la promoción de buena gobernabilidad. A continuación presentamos las reacciones a la presentación de Fukuyama de parte de expertos presupuestarios alrededor del mundo.
Para leer la presentación de Fukuyama, ir a:
https://archive.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Civil-Society-and-Improved-Governance-in-Developing-Countries.pdf.
Para leer las memorias completas de la conferencia, ir a:
http://www.brookings.edu/~/media/events/2007/3/20civilsociety/20070320_panel1.pdf
y http://www.brookings.edu/~/media/events/2007/3/20civilsociety/20070320_panel2.pdf.
Comentario por Linda Cornett miembro docente y Manish Bapna director ejecutivo del Bank Information Center (EUA)
La presentación de Francis Fukuyama representa la más reciente expresión de la creciente convergencia en el ámbito de desarrollo respecto a la importancia de la gobernabilidad y anti-corrupción para el desarrollo económico y la reducción de la pobreza. En un campo, tradicionalmente, caracterizado por divisiones ideológicas, la agenda de gobernabilidad logra encontrar adeptos a lo largo del espectro político. Atrae a muchos grupos de la izquierda que se han opuesto por mucho tiempo a la voluntad del Banco Mundial para hacer préstamos a gobiernos corruptos y autoritarios que dejaron a sus países en la pobreza mientras reprimían a sus ciudadanos. Resulta igualmente atractiva a elementos de la derecha (“neo-cons”) que han patrocinado la “promoción de la democracia” a escala global. Pragmáticos de distintas corrientes políticas y la mayoría de los académicos en el campo, simplemente, no piden ignorar la pobre escasa evidencia de la efectividad de la asistencia financiera en la ausencia de gobernabilidad capaz y responsable.
El creciente consenso sobre la importancia de la buena gobernabilidad para el desarrollo económico y la reducción de la pobreza le dieron al Banco Mundial un marco para su nueva estrategia de “gobernabilidad y anti-corrupción.” Grupos antagónicos en favor de darle prioridad a la buena gobernabilidad y anti-corrupción, encontraron en el presidente del Banco Mundial Paul Wolfowitz a un aliado poderoso, cuyo compromiso internacional con la “promoción de la democracia” es legendario, dependiendo de la postura que se desee tomar.
Irónicamente, a pesar del creciente consenso sobre la importancia crítica de la gobernabilidad para el desarrollo, la estrategia de gobernabilidad y anti-corrupción del Banco está en desventaja frente a otro consenso emergente entre especialistas de desarrollo que están de acuerdo con Fukuyama. Esto se refiere, principalmente, a que el camino hacia la buena gobernabilidad y el desarrollo económico es un proceso largo, complejo, histórica y culturalmente incidental y virtualmente imposible de construir desde afuera. Con base en su lectura del debate teórico y en la evidencia que presenta la historia misma, Fukuyama concluye que “existe mucha más libertad en el diseño de la formulación e implementación de las instituciones” de lo que usualmente asume el enfoque actual sobre gobernabilidad y anti-corrupción. Es decir, no hay un diseño óptimo para la buena gobernabilidad que funcione en cualquier situación. Las estrategias de gobernabilidad y anti-corrupción que ven a “la reforma del sector público como un asunto técnico… jamás llegarán a ningún lado porque no se ocupan de los incentivos políticos de fondo.”
“La presente estrategia del Banco Mundial sobre gobernabilidad y anti-corrupción es sintomática del enfoque enfermo que Fukuyama critica. Desde el punto de vista operativo, si no es que retórico, el Banco equipara a la buena gobernabilidad con anti-corrupción y busca soluciones en la homogenización de reformas a la administración pública diseñadas, sobre todo, para limitar las oportunidades de actos de corrupción en el sector público. A lo largo de los últimos cinco años, el Banco ha dedicado la mayor parte de sus préstamos al sector de Administración Pública, Ley y Justicia. Desafortunadamente, esto no ha sido suficiente para exterminar los patrones de corrupción del estado. La revisión anual del Banco Mundial 2006 sobre Efectividad del Desarrollo admite que mientras “la asistencia dé lugar a mejorías en la calidad de procesos de administración del sector público en algunos países,” éstas “aún no se han traducido en mejorías en la calidad de la gobernabilidad que se percibe en muchos de estos países” (p. xiv).
Si el tradicional modelo de oferta de gobernabilidad y anti-corrupción es inefectivo, también está pobremente equipado para ofrecer “reformas sobre demandas.” El Banco Mundial está legal y efectivamente obligado a operar a través de los gobiernos, que pueden resistir reformas reales que amenacen los enraizados patrones de poder y privilegios. Fukuyama específicamente advierte en contra de la tentación que presenta la condicionalidad para tratar de forzar reformas políticas sobre socios domésticos sin voluntad política; lo cual no funciona. No se puede construir la “demanda” por mayor gobernabilidad desde afuera más de lo que se puede “ofrecer” buena gobernabilidad mediante la reforma institucional. El conocimiento, capacidades y el liderazgo político para el éxito de las reformas “no puede venir desde Washington; sino de la gente que entiende las reglas formales e informales mediante las cuales las sociedades trabajan y son gobernadas.”
Mientras el conocimiento, capacidad y compromiso local son necesarios para una reforma efectiva, Fukuyama observa que existe considerable experiencia en la amplia “comunidad política de desarrollo” que ha sido rechazada por la “comunidad económica de desarrollo” (frase de Fukuyama). Estos grupos son más ambiciosos y más humildes que sus contrapartes en las agencias de “desarrollo económico”; están pendientes de los importantes retos políticos (versus técnicos) impuestos por la reforma. De hecho, las reformas son efectivas mientras redistribuyan poder a los consumidores de los servicios del gobierno, a costa de las élites del sector público y privado que se confabulan para moldear los ambientes legales, políticos y regulatorios conforme a sus propios intereses. En consecuencia los reformistas tienen “expectativas relativamente modestas” sobre lo que pueden conseguir en un período limitado de tiempo. Están listas para explotar las oportunidades de forma oportunista y pragmática. A fin de cuentas reconocen que las sociedades y países de desarrollan, política y económicamente, mediante un disputado proceso político de prueba y error.
Lo que Fukuyama no dice, directamente, pero está implícito en su argumento es que el método de prueba y error no funciona si no hay retroalimentación y rendición de cuentas –punto alrededor del cual existe un creciente consenso. Cuando la gente que puede ganar más de la buena gobernabilidad y anti-corrupción es libre de hablar, reunirse y organizarse en nombre de sus propios intereses, pueden convertirse en una fuerza potente y sostenida para la reforma. Aunque no existan garantías de que los movimientos de reforma serán exitosos, históricamente hay algunos ejemplos de reformas exitosas que no fueron apoyadas por conglomerados domésticos con voz y bien organizados.
Nuevamente lo que Fukuyama no dice – pero es consistente con su razonamiento – es que el Banco puede servir a la causa de buena gobernabilidad y anti-corrupción de forma eficiente en sus propios proyectos y operaciones. En vista de la incertidumbre respecto a los fines, medios y caminos para alcanzar la buena gobernabilidad y de los decepcionantes resultados de diez años de reformas administrativas apoyadas por el Banco; éste puede avanzar su agenda al promover mayor transparencia y una mayor participación de la sociedad civil en la identificación, diseño, implementación, monitoreo y evaluación de sus propios proyectos y operaciones. “Existe evidencia importante de que la participación en muchos casos puede mejorar la calidad, efectividad y sustentabilidad de proyectos, así como fortalecer el compromiso y papel del gobierno y otros actores” (Banco Mundial, 2005, Issues and options for improving…, p. 6).
Los estudiosos de “desarrollo político” les pueden enseñar algo más a los activistas de “desarrollo económico.” Además del valor instrumental, la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones también es intrínsecamente importante para el desarrollo individual y comunitario. El desarrollo humano, seguramente, es el fin último y la forma de medir del trabajo de la comunidad de desarrollo.
Comentario por Miguel Braun, director de política fiscal del Centro para la Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Argentina)
Francis Fukuyama argumenta en su presentación que la gobernabilidad le importa al desarrollo. Es decir, que si queremos mejorar la vida de la gente que vive en nuestros países, debemos de preocuparnos por cómo funciona el gobierno, cómo se elige a los políticos, cómo se decide el presupuesto, etc.
Ofrece tres razones convincentes sobre porqué la gobernabilidad no se puede “importar” desde Washington: 1) las instituciones reflejan los patrones adyacentes de la sociedad y no se pueden cambiar fácilmente; 2) para que las instituciones cambien, se necesita la demanda local; y 3) la política es muy importante. Un modelo puramente técnico para mejorar las instituciones probablemente fallaría de forma dramática si no se toman en cuenta las razones políticas que explican porqué las instituciones no trabajan correctamente en primer lugar.
Para nosotros que estamos en el medio y promovemos “la demanda local para tener mejores instituciones” (lenguaje de Washington para describir la lucha de las OSCs y los grupos presupuestarios alrededor del mundo para mejorar la forma en que los gobiernos prestan servicios básicos a los pobres), esto es música a los oídos. Ciertamente, los regímenes nuevos no cuentan con incentivos para mejorar la transparencia, rendición de cuentas y gobernabilidad. Los grupos presupuestarios entienden que nosotros tenemos que exigir esto — a través del trabajo con la prensa, los partidos políticos y grupos que comparten nuestros valores, así como con otros actores relevantes.
Espero que el mensaje del Dr. Fukuyama sea escuchado por la comunidad internacional de desarrollo y que los actores locales que trabajan para mejorar la gobernabilidad den más ayuda.
Comentario por Albert van Zyl, investigador del Proyecto Internacional de Presupuesto (Sudáfrica)
En su plática, Fukuyama expone el tema de la gobernabilidad en los debates de desarrollo. En breve se trata de que las instituciones sí importan. Argumenta que uno no debe de acercarse al tema de desarrollo con una perspectiva técnica de “how to” ya que el desarrollo siempre tiene que ver con otra gente que tiene sus propios intereses, hábitos, tradiciones y culturas. El reto no es hacer algo uno mismo; sino lograr que otras personas hagan algo. Este enfoque es central en la manera en que los grupos presupuestarios han aprendido a trabajar en los últimos 15 años. Las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) han descubierto que sus relaciones con instituciones como las legislaturas, el ejecutivo y las instituciones de auditoría son un elemento clave en el impacto que tengan sobre las acciones y decisiones del gobierno.
Sorprendentemente Fukuyama no habla de los valores que promueven las instituciones de gobernabilidad. Uno no promueve a las instituciones por ellas mismas; sino porque en ellas está la capacidad de mejorar las cosas. Por ello, difícilmente apoyaríamos o consolidaríamos a un ejecutivo o parlamento opuesto a los valores sociales fundamentales de la democracia.
La última parte del trabajo de Fukuyama refleja porqué la reforma de gobernabilidad es tan difícil de conseguirse y presenta tres razones. Primero, se refiere a la ausencia de compatibilidad entre la sociedad adyacente y las instituciones que se introdujeron durante regímenes coloniales. Este debate fue muy álgido en Europa a mediados de los noventa cuando algunos académicos (Betrand Badie, autor de Imported State, Stanford University Press, 2000) argumentaban que las instituciones democráticas son “culturalmente específicas” a Europa Occidental. Las instituciones que el oeste está tratando de “transplantar,” decían, son ajenas a los contextos en los que están siendo transferidas y no pueden crecer.
Algunas de las democracias establecidas en África, tal como Senegal, Ghana y Botsuana demuestran la falsedad de dichas generalizaciones. Pero es difícil negar que las instituciones democráticas sean influenciadas por los contextos en los que operan. De manera que este argumento le presenta cuestionamientos interesantes a los grupos presupuestarios: ¿Cuál es la visión ideal que tenemos para cada uno de los países con los que trabajamos? ¿Lo que buscamos en Chad debe de ser diferente a lo que buscamos en Croacia?
En segundo lugar Fukuyama argumenta que la reforma de gobernabilidad es difícil de lograrse porque no se da a menos que exista una fuerte demanda doméstica para ella, ya sea de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo. Existe un consenso generalizado de que la reforma de gobernabilidad debe de ser dirigida desde dentro de los países en los que trabajamos. Pero muchas OSCs argumentan que a fin de cuentas las reformas necesitan ser dirigidas desde abajo a través de los ciudadanos y las organizaciones de base y no a través de las élites. En la discusión posterior a su trabajo, Fukuyama reconoce que la sociedad civil tiene un papel clave aun cuando las reformas son dirigidas por las élites. En muchos países vemos que las OSCs presupuestarias trabajan en colaboración con “élites gobernantes,” así que los dos orígenes distintos de las reformas deben verse como mutuamente excluyentes. De hecho puede haber ventajas en este enfoque como se puede ver en las relaciones emergentes entre OSCs y las instituciones de auditoría.
La tercera razón que explica porqué la reforma de gobernabilidad es difícil de llevarse a cabo es una especie de jardinería, en lugar de una forma de ingeniería. Con esto Fukuyama quiere decir que uno no puede asumir que la reforma de gobernabilidad es un proceso linear en donde uno puede hacer ciertas cosas con resultados predecibles. Se parece más al proceso de plantar semillas que crecen o no dependiendo de una variedad de factores que no siempre se pueden controlar.
El impacto del trabajo presupuestario con frecuencia es difícil de medir porque también es una forma de jardinería más que de ingeniería. Sin embargo, la metáfora de la jardinería no exige un cambio fundamental sobre cómo medir el impacto. Nos hace pensar en la importancia de las instituciones, asociaciones y paciencia necesarias para lograr el cambio. Pero no nos brinda una manera alternativa de medir o hablar de impacto. Finalmente, no podemos evitar el uso de lenguaje de causa y efecto al hablar del trabajo presupuestario de la sociedad civil o de cualquier otra clase de apoyo a las reformas de gobernabilidad.
Comentario por Shizu Upadhya, investigadora en economía (Nepal)
Como apunta el Dr. Fukuyama el ímpetu por reconectar el lado político y económico del desarrollo proviene en parte del sector académico de Estados Unidos, sobre todo desde 1990. Entre otras cosas podemos mencionar las contribuciones al análisis institucional de Douglas North y Elinor Ostrom por su teoría de selección pública. La publicación del Dr. Fukuyama End of history nos recuerdan que el desarrollo no se trata sólo de un medio para acelerar el crecimiento económico; sino que debe de entenderse como parte de un proceso de evolución social mucho más amplio.
También ha habido otros factores. Uno muy importante es que la comunidad de desarrollo ha comenzado a notar las divergencias en los resultados de pobreza y desarrollo social en países en vías de desarrollo; lo que no se pueden explicar tan fácilmente mediante la teoría – fundamentalmente económica – actual. Por ejemplo, los logros de Botsuana, Costa Rica, Sri Lanka y Tailandia, entre otros, son el resultado de incentivos políticos más que económicos. Esto refleja un reconocimiento generalizado entre los practicantes de desarrollo sobre la necesidad de entender las condiciones en las bases.
El poner mayor atención a los autores locales ha forjado el camino para una discusión más vigorosa sobre el tema de la ventaja comparativa en el desarrollo internacional y el deseo, en palabras del Dr. Fukuyama, de una división del trabajo más cautelosa. Con frecuencia esto ha sido un proceso difícil que ha arrojado preguntas incómodas aún sin explorar: ¿En realidad qué tanto se compaginan los incentivos de una agencia donataria sobresaturada y presionada con los de una burocracia local con planes de largo plazo? ¿Qué tan informados están los donatarios de eventos locales que transcurrieron antes de unirse a un proyecto y qué tan interesados están? ¿Los beneficiarios de proyectos les dicen la verdad a los donatarios?
Estamos ante una situación en la que el mejor entendimiento de los mecanismos de desarrollo también ha revelado las limitaciones de lo que los donatarios puede conseguir en términos prácticos con relación a los ciudadanos del país receptor. Una respuesta instintiva para los donatarios sería comenzar a ver más los procesos y no sólo los resultados, poniendo atención no nada más a las cosas que se quieren lograr sino cómo y con quién, con énfasis en actores fuera del estado. Otras reacciones posibles incluyen procesos de planeación más largos (como las metas del milenio, por ejemplo); llevar a cabo mejores y más frecuentes evaluaciones por resultados y tal como lo dice el Dr. Fukuyama: evitar hacer promesas exageradas.
No obstante queda mucho por hacer. El reposicionamiento del desarrollo internacional entre los derechos y responsabilidades de quienes están fuera y dentro sólo ha sido parcial hasta el momento. Los gobiernos donatarios aún deben de cumplir con sus compromisos sobre la cantidad y efectividad de la asistencia (los compromisos realizados en París en 2006 son un ejemplo reciente) y deberán de comenzar a desembolsar la asistencia. Los sistemas de gobernabilidad global operan en su favor y siguen siendo injustos. Los gobiernos de los países receptores también continúan incumpliendo los compromisos que hicieron a los votantes. Este problema se refleja más claramente en las comparaciones entre las asignaciones al presupuesto de defensa y las asignaciones al sector social (en gran parte financiado por la asistencia externa).
El eslabón perdido en todo esto es un punto hecho por el Dr. Fukuyama: la necesidad de generar una demanda de cambio mucho más fuerte. Aquí es cuando la sociedad civil y los ciudadanos entran en juego. Tanto en el norte como en el sur, la responsabilidad realmente cae en los ciudadanos que deben tener un interés renovado sobre su papel al volverse más informados, diseñar planes de acción para el cambio y verlos convertirse en realidad.
Los últimos 50 años han demostrado que los momentos de transición son escasos en el desarrollo internacional. Si ahora es el momento, no deberíamos de depender del Profesor Fukuyama y otros académicos distantes para ofrecernos las ideas correctas, especialmente, cuando las teorías de los mismos académicos se acercan cada vez más a la vida real.
Cómo hacer que los presupuestos ciudadanos sean efectivos por José M. Marín
Los resultados del Índice de Presupuestos Abiertos http://www.openbudgetindex.org junto con una seria de entrevistas con participantes de la Iniciativa de Presupuestos Abiertos “Open Budget Initiative” presenta importantes lecciones sobre qué hace que los presupuestos ciudadanos sean más efectivos. Estas lecciones se pueden resumir, brevemente, como sigue: un presupuesto ciudadano no debe de ser sustituto de documentación presupuestaria clave de alta calidad; debe reflejar el nivel de conocimientos presupuestarios en el país y el gobierno debe de promover su difusión.
Un presupuesto ciudadano ofrece un resumen del presupuesto del gobierno diseñado para ser accesible a la mayor cantidad de gente posible, dándoles la oportunidad de participar en el proceso presupuestario y, por ende, influir en las políticas gubernamentales. Desafortunadamente, sólo 10 de 59 países examinados en el estudio del IBP — Angola, Corea del Sur, El Salvador, Francia, India, Nueva Zelanda, Reino Unido, Sudáfrica, Suecia y Uganda — publican presupuestos ciudadanos y en muchos de estos casos no cumplen con los objetivos intencionados.
En algunos de estos países como en Nueva Zelanda, Suecia y el Reino Unido, el poder ejecutivo publica un resumen del presupuesto que se puede considerar como un presupuesto ciudadano. En otros países como El Salvador y Sudáfrica, el ejecutivo publica una guía presupuestaria específicamente para los ciudadanos.
Independientemente del formato que tenga el presupuesto ciudadano, no puede sustituir a la información presupuestaria clave, accesible y de alta calidad. Los grupos de la sociedad civil que se comprometen con el trabajo presupuestario tienden a no utilizar los presupuestos ciudadanos. Una razón es que estos grupos usualmente cuentan con la capacidad técnica para interpretar los documentos presupuestarios directamente. Otra razón indica que muchos de estos grupos trabajan en sectores como salud o educación y requieren información detallada que, generalmente, no se encuentra en un presupuesto ciudadano. (Una recomendación de parte de los expertos en cada país que ayudaron a realizar el estudio de transparencia del IBP fue que los gobiernos ofrezcan resúmenes de los presupuestos por sector).
El nivel de complejidad de los presupuestos ciudadanos debe de reflejar el nivel de alfabetización del país en cuestión. Por ejemplo, en Suecia el presupuesto ciudadano se presenta en forma escrita, mientras que en Angola, en donde se cuenta con un nivel de alfabetización muy bajo, se ilustra con dibujos para hacer que el presupuesto sea más accesible. En El Salvador el presupuesto ciudadano es accesible si se cuenta con nivel de educación secundaria lo que hace el documento accesible a más ciudadanos. El presupuesto ciudadano de la India, sin embargo, ha sido criticado por su contenido altamente técnico.
Hacer que los presupuestos ciudadanos sean accesibles a los que no son expertos en el tema es muy importante en países en donde los medios no hablan activamente sobre temas presupuestarios. En estos países, el presupuesto ciudadano necesita dirigirse al público en general que no cuenta con los medios de comunicación para tener acceso a información del presupuesto. Por el contrario, en países con medios de comunicación libres y activos, el presupuesto ciudadano puede enfocarse más en los reporteros ayudándoles a comprender y cubrir ciertos temas.
Para ser efectivo, un presupuesto ciudadano debe de difundirse ampliamente. Algunos países ofrecen documentos en Internet y dependen del Internet para llegar a ciertas audiencias clave; otros imprimen panfletos y folletos en revistas. Los gobiernos deben de tener en mente qué tipo de medios llegan a la gente. Tal como lo dijo uno de los investigadores del estudio, “un presupuesto ciudadano puede ser producido para que se vea bonito pero sólo es accesible para unos cuantos” comentó Anna Schnell de “Melander Schnell Consultants.” En El Salvador, por ejemplo, el presupuesto ciudadano sólo es disponible por Internet, a pesar de que sólo 9 por ciento de la población tiene acceso a Internet.
Los gobiernos también necesitan ser proactivos en sus esfuerzos de educación y difusión respecto al presupuesto ciudadano. Por ejemplo, el presupuesto ciudadano de Angola sólo se publica en portugués, aunque también se hablan otras lenguas y no se distribuye en muchas provincias. Estas debilidades seriamente demeritan la efectividad del documento.
El momento en que se presenta el presupuesto ciudadano es muy importante para determinar el éxito de la participación pública durante el proceso presupuestario. No todos los presupuestos ciudadanos se dan a conocer a tiempo para permitir la participación pública. En El Salvador, por ejemplo, el presupuesto ciudadano se publica después de la aprobación del presupuesto. En Sudáfrica se da a conocer junto con la propuesta presupuestaria del ejecutivo, que equivale al presupuesto aprobado ya que el parlamento sudafricano no tiene poder legal para enmendar el presupuesto. Mientras es común que en sistemas presupuestarios el presupuesto se apruebe tal como está, esto no impide la participación ciudadana. Por ejemplo, el Reino Unido da a conocer el resumen del reporte pre-presupuestario y los ciudadanos pueden enviar sus opiniones sin costo alguno. Este resumen contiene las principales políticas fiscales que implementará el gobierno, proyecciones de ingresos y egresos, así como un resumen de las proyecciones macroeconómicas. Para 2007 el reporte pre-presupuestario será presentado en marzo, mientras el resumen del reporte pre-presupuestario será publicado en Internet en diciembre 2006. Esto les da a los ciudadanos por lo menos tres meses para publicar sus opiniones sobre las prioridades del presupuesto en el Reino Unido.
Para promover la participación pública, el presupuesto ciudadano también debe de incluir información sobre el proceso presupuestario y sobre las oportunidades con las que cuentan los ciudadanos para expresar sus opiniones. Muchos presupuestos ciudadanos carecen de esta información. Una solución sería incluir una sección con herramientas que expliquen cómo se crea el presupuesto y de qué forma los ciudadanos pueden influir en el proceso presupuestario. Asimismo, sería útil incluir información que compare a los presupuestos anteriores y presente medidas concretas para evaluar el éxito de los objetivos de las políticas públicas.
La siguiente información debe de incluirse en el presupuesto ciudadano:
- una reseña del presupuesto;
- un resumen claro de los objetivos de las políticas del gobierno;
- programas de gasto clave y los resultados esperados;
- la diferencia entre el presupuesto del año fiscal anterior y lo ejecutado para ese mismo año;
- el balance del presupuesto y su impacto sobre el nivel de la deuda pública;
- la política gubernamental hacia la deuda pública;
- una reseña concisa de los fondos destinados a otros niveles del gobierno; y
- una explicación de cómo obtener información sobre el presupuesto.
Monitoreo del gasto para personas discapacitadas en Kazajstán por Namys
En Kazajstán, una ONG llamada Namys (“Conciencia”) ha luchado por los derechos de las personas discapacitadas. Creada en 2002, Namys inicialmente se enfocó en promover una nueva ley más progresiva para los discapacitados que reconociera sus derechos y estableciera programas de rehabilitación. Namys diseñó dicha ley y le pidió al gobierno que la utilizara durante la preparación de la versión oficial de la ley.
Cuando el gobierno produjo un anteproyecto que representaba un regreso al viejo sistema soviético de culpar a los discapacitados por su condición, Namys lanzó una agresiva campaña para influir en el gobierno. Para ello, se coordinaron varios eventos de protesta en contra de la propuesta de ley, se entregaron peticiones al gobierno señalando sus preocupaciones sobre la ley y se organizaron eventos con los medios para publicar las demandas para mejorar la ley.
Estos esfuerzos dieron frutos cuando el gobierno aceptó algunas de las principales recomendaciones de Namys incluyendo la de exigir rendición de cuentas de parte de las agencias responsables de proteger los derechos de las personas discapacitadas. La nueva ley también estableció varios programas de rehabilitación para ofrecerles a las personas discapacitadas servicios médicos, educación y facultades para trabajar, así como seguro social (incluyendo los pagos de beneficencia). Las asignaciones para los tres años siguientes aumentaron significativamente respecto al presupuesto anterior.
A continuación Namys se enfocó en el análisis del gasto asignado para ayudar a las personas discapacitadas para asegurar que los recursos se utilizaran adecuadamente. Organizaron una amplia coalición de más de 30 ONGs que apoyan a las personas discapacitadas de todo el país y comenzaron una campaña en la provincia de Almaty en el sureste de Kazajstán.
La campaña puso al descubierto varias irregularidades en la ejecución de programas para personas discapacitadas. En un caso, por ejemplo, los fondos presupuestarios para promover actividades deportivas entre las personas discapacitadas fueron usados en otros deportes. Namys presentó evidencia de este problema al alcalde local quien, a su vez, organizó una reunión con los comités deportivos correspondientes. Namys asistió a esa reunión en la que el comité reconoció su error y prometió rectificar la situación.
Otro ejemplo muestra que Namys encontró que un programa bajo el cual la ciudad de Almaty ofrece sillas de ruedas a personas discapacitadas estaba ofreciendo sillas de ruedas de muy baja calidad. Namys habló al respecto con el alcalde, quien asignara a una persona discapacitada para servir en la mesa directiva que maneja la compra de sillas de ruedas. Desde entonces esta persona ha mejorado el proceso de selección de sillas de ruedas.
Finalmente, Namys descubrió los largos retrasos en el desembolso de los fondos para ciertos programas. Como resultado de los retrasos, algunos de estos fondos jamás fueron gastados. Cuando se le presentó al gobierno el hallazgo de Namys, éste aseguró que los fondos serían desembolsados en el futuro.
Namys planea aprovechar el éxito de su proyecto y llevar a cabo nuevas actividades de monitoreo en otras regiones de Kazajstán en coordinación con socios locales. Para ello ha establecido una red integrada por miembros de la legislatura nacional, autoridades regionales y medios que harán monitoreo de presupuestos y programas para personas discapacitadas. Namys coordinará las actividades de la red y planea crear un centro de información sobre programas y financiamiento disponible para personas discapacitadas en el país, junto con información sobre técnicas para ayudar a personas interesadas en el seguimiento al gasto público.
Namys opera con un personal relativamente pequeño de 12 personas de tiempo completo, pero cuentan con el apoyo adicional de alrededor de 70 voluntarios.
Fortalecer la transparencia presupuestaria mediante la participación pública en Nigeria por Mary Okpe, Centre for Democracy and Development (CDD)
El Centro para la Democracia y el Desarrollo (CDD), una ONG internacional dedicada al monitoreo de la implementación de la Estrategia de Desarrollo Nacional para el Empoderamiento Económico de Nigeria “Nigeria’s National Economic Empowerment Development Strategy” (NEEDS), diseñó una reforma para promover el desarrollo económico y reducir la pobreza mediante la privatización, transparencia y mayores esfuerzos anticorrupción. CDD conduce investigación, capacitación y activismo sobre temas de democratización, desarrollo y seguridad humana en África Occidental. Su misión gira alrededor del desarrollo democrático.
Hace dos años CDD realizó una evaluación de la pobreza en Nigeria y ofreció recomendaciones. La investigación demostró que los aumentos en los ingresos del gobierno no han llevado a mejores condiciones de vida en Nigeria. Los pobres continúan sufriendo del acceso insuficiente a servicios de educación y salud, falta de agua potable y otros problemas. A pesar de los avances en materia de transparencia presupuestaria dentro del gobierno central; los gobiernos a nivel estatal y local aún mantienen sus presupuestos en secreto y la prestación de servicios a los ciudadanos sigue sin mejorar.
Actualmente CDD ayuda a grupos de la sociedad civil a implementar un proyecto para monitorear NEEDS y un plan de reforma a nivel estatal paralelo conocido como Estrategia para el Empoderamiento y Desarrollo Económico del Estado “State Economic Empowerment and Development Strategy” (SEEDS) a nivel nacional y estatal. El proyecto de monitoreo hace seguimiento de los ingresos federales y estatales y del gasto en las seis zonas geopolíticas del país.
CDD ya condujo una encuesta que examina el conocimiento de los ciudadanos sobre los programas de presupuesto y desarrollo en su comunidad y ha desarrollado esquemas para darle seguimiento al proceso presupuestario para ver si se apegan a las metas establecidas por NEEDS. Además, CDD ha llevado a cabo programas de educación presupuestaria para 180 personas de grupos de la sociedad civil, organizaciones comunitarias y medios de comunicación para monitorear el presupuesto a nivel local.
Algunas de las actividades que CDD tiene planeadas son:
- capacitación de coordinadores de proyectos alrededor del país para fortalecer sus capacidades de activismo e investigación
- monitoreo del cumplimiento de los compromisos de NEEDS/SEEDS
- análisis de las tendencias identificadas durante el monitoreo
- apoyo técnico a agencias gubernamentales dedicadas a reformas económicas
- diálogo a nivel estatal
- creación de una página de Internet sobre el monitoreo presupuestario y publicaciones periódicas
El seguimiento efectivo del presupuesto en relación con las prioridades establecidas por NEEDS/SEEDS producirá ahorros para ayudar a la reducción de la pobreza. Asimismo, ayudará a promover los objetivos de NEEDS/SEEDS respecto a mejorar la rendición de cuentas pública. Los objetivos de largo plazo del proyecto de monitoreo incluyen:
- mayor prestación de servicios gubernamentales a nivel local, estatal y nacional
- demandas públicas fuertes para la buena gobernabilidad, pues cada vez más personas se interesan en cómo se gastan los recursos en su nombre
- empoderamiento de grupos comunitarios para analizar datos presupuestarios e influir en las políticas públicas
Para mayor información sobre el trabajo presupuestario de CDD, ir a www.cddwestafrica.org.
Seguimiento de presupuestos de salud en Zambia por Thabale J. Ngulube y Fastone M. Goma, Centre for Health, Science and Social Research (CHESSORE)
Desde 2003 el Centro para la Salud, Ciencia e Investigación Social “Centre for Health, Science & Social Research” (CHESSORE) de Zambia se dedica al análisis del presupuesto anual de salud para ese país a fin de promover la participación pública en decisiones del gasto público.
El gobierno trabaja para alinear sus políticas de salud con las iniciativas globales de desarrollo comprendidas en el Quinto Plan Nacional de Desarrollo de Zambia “Fifth National Development Plan,” ha reconocido la necesidad de la participación comunitaria en la formulación del presupuesto, incluyendo el componente de salud. Sin embargo, el trabajo preliminar de CHESSORE sugiere que el público aún no está involucrado en este proceso. Esto ha traído varias consecuencias como: la falta de recursos; la mala asignación de los limitados recursos existentes; el entorpecimiento del progreso en la reducción de los niveles de enfermedad; lo improbable de que Zambia cumpla con las metas del milenio.
CHESSORE planea utilizar un enfoque de derecho a la salud para responder al tema del financiamiento de salud a nivel distrital, con énfasis en la participación comunitaria. Al ayudarle a la gente a entender el proceso del presupuesto de salud, CHESSORE busca conseguir que los presupuestos públicos de salud se conviertan en una discusión abierta a nivel local y nacional. El presupuesto de salud público, a su vez, puede servir como un punto de entrada para que las comunidades se involucren con su sistema de salud y promuevan y exijan su derecho a la salud.
En 1994 CHESSORE lanzó una respuesta al fracaso de los esfuerzos nacionales de desarrollo anteriores. Los fundadores del grupo reconocieron la necesidad de aprender de estos esfuerzos para informar futuras iniciativas de desarrollo en vista de que los planes nacionales de desarrollo anteriores no estaban bien documentados y no presentaban suficientes lecciones para el futuro. Los objetivos de CHESSORE son:
- llevar a cabo investigación y capacitación en los ámbitos de salud, ciencias exactas y ciencias sociales mediante un enfoque multidisciplinario
- construir capacidad de investigación aplicada en Zambia para apoyar las iniciativas de desarrollo existentes
- promover una mayor participación de la comunidad en las decisiones del gobierno
Además de promover la investigación como una herramienta para la planeación y el desarrollo, CHESSORE coordina varias actividades para educar al público a través de conferencias, pláticas, talleres y la publicación de libros, folletos y videos.
Para mayor información, contactar a Fastone Goma [email protected].
Ingresos petroleros para proyectos de desarrollo en Chad por GRAMP-TC
Con el apoyo de la Iniciativa Presupuestaria de la Sociedad Civil, CSBI (Civil Society Budget Initiative), GRAMP-TC recientemente organizó tres talleres sobre la administración participativa del presupuesto nacional de Chad. Los primeros dos talleres se dieron lugar en las regiones petroleras del sur de Chad. Una de estas regiones, Logone Oriental, recibe 5 por ciento del total de los ingresos petroleros que se invierte en proyectos sociales. El tercer taller tuvo lugar en la capital de N’Djamena. Más de 140 representantes de ONGs locales fueron capacitados durante los talleres fuera de la capital. Estos talleres abarcaron temas como los presupuestos nacionales y los principios que los rigen, el papel de las OSCs en el proceso presupuestario, las estrategias nacionales para la reducción de la pobreza, el papel de la legislatura, las herramientas para recopilar datos y la organización y funcionamiento del trabajo de presupuestos de la sociedad civil.
A partir de los talleres se establecieron comités locales de la sociedad civil para el monitoreo. Estos comités buscan monitorear la asignación e implementación de los proyectos de desarrollo financiados con ingresos petroleros.
A raíz de los talleres una de las organizaciones participantes CACOD-LOR solicitó una reunión con el primer ministro para hablar de lo problemático de que los contratos para proyectos de desarrollo sean otorgados a compañías con capacidades cuestionables para los proyectos en cuestión. Por ejemplo, una compañía de hidrocarburos en la capital de la ciudad recibió un contrato para construir un estadio deportivo. Además de la falta de capacidad de esta compañía para realizar dicho proyecto, no se cumple con las necesidades de la población local que no tiene acceso a agua potable, ni cuenta con suficientes servicios de salud pública básica.
La reunión con el primer ministro no tuvo lugar pero funcionarios clave explicaron que en la práctica estos proyectos de desarrollo local fueron una decisión del primer ministro y no del comité local establecido para este fin. A pesar de que la reunión no tuvo lugar, no se han otorgado más contratos desde que CADOC-LOR llamara la atención a este asunto.
El comité local que supuestamente asigna estos proyectos ha organizado una campaña social de comunicación para informar a las poblaciones locales sobre el financiamiento disponible y cómo se asigna.
La capacitación y seguimiento de CACOD-LOR han generado interés más allá de la región; lo que ha resultado en solicitudes de capacitación en otras regiones.
Para mayor información, contactar a GRAMP-TC [email protected]
Impacto del presupuesto de la India 2007-08 sobre las mujeres, “Centre for Budget and Governance Accountability” (CBGA)
El primer presupuesto con enfoque de género de 2005-06 incluyó 10 demandas de ayuda financiera. En 2006-07 esto aumentó a 24 demandas de ayuda financiera bajo 18 ministros/departamentos del gobierno y 5 regiones. Este año el lineamiento presupuestario con enfoque de género cubrió 33 demandas de ayuda financiera bajo 27 ministros/departamentos en 5 regiones. La magnitud total del lineamiento con enfoque de género también ha aumentado de 3.8 por ciento a 4.8 por ciento (como porcentaje del gasto total gubernamental). El Centro sobre Rendición de Cuentas del Presupuesto y la Gobernabilidad “Centre for Budget and Governance Accountability” (CBGA) ha preparado un análisis del impacto del presupuesto nacional 2007-08 sobre las mujeres. A continuación presentamos algunas anotaciones del reporte:
Educación básica
El gobierno necesita tomar medidas para fortalecer la infraestructura para niñas y ampliar los programas específicos para niñas. En el nuevo presupuesto se consolidaron dos esquemas (Kasturba Gandhi Balika Vidyalaya y Sarva Shiksha Abhiyan) lo que dificulta el seguimiento del gasto para este tema en concreto. La asignación del esquema Mahila Samakhya sólo ha aumentado marginalmente de Rs. 30 crore en 2006-07 a Rs. 34 crore en 2007-08.
La porción de la asignación total para el Departamento de Educación Escolar y Alfabetización que se le dedica a programas de niñas bajó de 43 por ciento en 2006-07 a alrededor de 40 por ciento en 2007-08.
Salud y beneficencia familiar
Muchos de los indicadores de salud, especialmente aquellos relacionados con la salud materna e infantil, ponen de manifiesto el pobre récord de la India en aspectos clave de desarrollo humano. Los bajos niveles nacionales de gasto en salud — ligeramente arriba del 1 por ciento del PIB — con frecuencia se citan como una razón de las deplorables condiciones en el sector salud. La alianza “United Progressive Alliance” ha señalado que el gasto público de salud debe de incrementarse en un 3 por ciento del PIB.
El tamaño de la asignación presupuestaria para las familias rurales tiene implicaciones importantes para la salud de las mujeres. Por ello, el aumento en esta asignación fue bienvenido, así como el aumento en la asignación a la misión nacional rural de salud “National Rural Health Mission” para el próximo año. Sin embargo, el hecho de que la asignación completa para estos programas aparentemente no será ejecutado en su totalidad este año es algo preocupante ya que demuestra que el gobierno no ha sido capaz de atender los cuellos de botella institucionales en este sector tan importante.
Una de las mayores decepciones en el presupuesto es la reducción de fondos para el programa de salud reproductiva e infantil. Peor aún, sólo alrededor de tres cuartas partes de los fondos asignados para el programa han sido gastados este año.
Vivienda
El planteamiento presupuestario con enfoque de género 2007-08 establece que el 100 por ciento de las asignaciones para el programa de vivienda Indira Awas Yojna (IAY) para zonas rurales pobres son para mujeres. Sin embargo, la información del Departamento de Desarrollo Rural demuestra que más de 15 por ciento de las casas construidas bajo el programa fueron asignadas a hombres y todavía más casas fueron asignadas a parejas casadas. Sólo 49 por ciento se registró a nombre de mujeres aunque se dijo que 100 por ciento de las asignaciones serían exclusivamente para mujeres.
Por ello no se puede afirmar que la totalidad de la asignación de IAY es sólo para mujeres. Se necesita darle mayor prioridad a la vivienda rural para garantizarles vivienda a las mujeres. Es decir, si consideramos que la propiedad de vivienda y tierra por parte de las mujeres es tan baja, necesitamos enfocarnos más en el acceso a vivienda para mujeres.
El principal programa de vivienda del gobierno en zonas urbanas pobres ha sido descontinuado. Un nuevo programa supuestamente comenzará en 2007-08, pero la asignación total a la vivienda en zonas urbanas pobres es muy baja.
Intervenciones especiales bajo el Ministerio de Desarrollo de las Mujeres y Niños
El Ministerio de Desarrollo de las Mujeres y Niños coordina varios programas para ayudar a mujeres que trabajan y mujeres en situaciones difíciles. El nuevo presupuesto incluye aumentos en financiamiento de programas que ayudan a víctimas del tráfico de personas y ofrecen casas de huéspedes para mujeres que trabajan. No obstante, se requiere de aumentos sustanciales para el programa nacional de guarderías para los hijos de mujeres que trabajan y albergues para mujeres en situaciones críticas.
Además, muchos grupos de mujeres se decepcionarán al notar que no existen asignaciones para implementar el Acto de Violencia Doméstica. La aprobación de este acto en 2005 tras una larga lucha fue un logro histórico para las mujeres de la India. La falta de fondos para apoyar este acto marca el cuestionable compromiso del gobierno para asegurar que el Acto se convierta en realidad para las mujeres.
Para leer el análisis de género del presupuesto, ir a: https://archive.internationalbudget.org/resources/howto/UnionBudgetandWomen.pdf.
Para leer la respuesta completa de CBGA al presupuesto, ir a: https://archive.internationalbudget.org/wp-content/uploads/2011/01/UnionBudgetandWomen.pdf.
Nueva iniciativa de trabajo presupuestario en Paquistán, Fundación Omar
En Paquistán organizaciones de la sociedad civil recientemente han comenzado a incorporar el análisis presupuestario en sus actividades más importantes. Con el apoyo del Open Society Institute y de la Iniciativa Presupuestaria de la Sociedad Civil de Proyecto Internacional de Presupuesto, están por realizarse nuevos proyectos para aumentar la conciencia ciudadana y la participación en temas relacionados con los presupuestos del gobierno.
Paquistán
La Fundación de Desarrollo Omar Asghar Khan (www.oakdf.org.pk) inició el año piloto de un nuevo proyecto: “Putting Money Where the Needs Are: Matching Money with People’s Priorities.” La fundación se formó en 1999 para promover los derechos humanos de los pobres mediante la incidencia, la movilización social y la prestación de servicios. Trabaja para crear oportunidades de trabajo colectivo sobre los derechos humanos haciendo que las políticas e instituciones públicas tomen un enfoque de pobreza.
El nuevo proyecto avanzará dicha misión mediante el activismo ciudadano para promover el uso más efectivo de los recursos y la expansión del espacio político para la participación en el proceso de desarrollo, basando sus argumentos en la evidencia de las comunidades locales. Los objetivos del proyecto son: lograr que las políticas del gobierno respondan de mejor manera a las necesidades de las poblaciones afectadas, particularmente los grupos marginados y mejorar la rendición de cuentas gubernamental y la transparencia.
Para lograr estos objetivos, la fundación ha desarrollado un ambicioso plan de cinco años que incluye evaluaciones comunitarias de necesidades, la participación del gobierno en asignaciones adecuadas, la implementación del monitoreo y la incidencia política y presupuestaria. El nuevo proyecto refleja un enfoque del trabajo presupuestario centrado en el ciudadano que involucra a los ciudadanos, directamente, en la recopilación y análisis de información como un medio para organizar y construir participación, contrariamente a un proceso centrado en la capacidad de expertos investigadores de políticas públicas de la sociedad civil que sólo generan análisis para grupos dentro del gobierno.
Las actividades durante el año piloto (que comenzó en julio 2006) se centran en las necesidades comunitarias urgentes relacionadas con la asistencia y reconstrucción del terremoto en la frontera montañosa de la provincia noroeste. El proyecto ha comenzado a trabajar en 11 de los consejos locales más afectados, cada uno formado por entre 20 y 30 pueblos. Se espera que el enfoque inicial sobre la reconstrucción del proceso cree capacidad tanto en la fundación como en los socios locales — para el trabajo futuro alrededor de otras necesidades de desarrollo.
Muchas de las actividades recientes de la fundación se han enfocado en ayudar a las víctimas del devastador terremoto de 2005 en la región en donde la fundación ya juega un papel muy activo. La fundación usó contactos y conocimiento locales para apoyar los esfuerzos de rescate y prestación de servicios de emergencia a través de sus oficinas regionales. Asimismo, sigue siendo activa en la canalización de fondos y en la implementación de políticas públicas en los esfuerzos de rehabilitación y vinculación con otros grupos locales. Los fondos de donatarios para este trabajo se ofrecen mediante el Fondo de Alivio a la Pobreza de Paquistán y la autoridad de reconstrucción del gobierno.
Se estima que $5.2 billones de fondos extranjeros han sido comprometidos para futuros esfuerzos de reconstrucción, lo que provoca importantes preguntas sobre la transparencia y la rendición de cuentas pública. Numerosos esfuerzos internacionales por movilizar recursos en respuesta a los desastres y conflictos corren el riesgo de caer en el “cansancio donatario” y en la ausencia de rendición de cuentas. Una de las mejores maneras de exigirle rendición de cuentas al gobierno para la rehabilitación y reconstrucción es mediante la participación de los receptores de la asistencia en el monitoreo e incidencia para su justa y efectiva distribución.
El elemento central del proyecto presupuestario de la fundación es ayudar a las comunidades a desarrollar planes de acción para la rehabilitación a nivel local “village-level rehabilitation action plans” (V-RAPs). La fundación ha seleccionado a representantes locales en cada uno de los 11 consejos locales y facilita junto con socios locales un proceso de cinco días en cada pueblo para identificar y priorizar las necesidades con los grupos locales. Los V-RAPs son realizados por analistas de los grupos en un plan de acción para cada consejo local que consolida las actividades a nivel distrital para las áreas afectadas. Como resultado, los planes de acción que detallan los pasos requeridos del gobierno y de otros actores (como las estimaciones de las asignaciones presupuestarias necesarias) se validan en reuniones locales y en asambleas públicas organizadas por la fundación.
Finalmente, los planes de acción serán presentados al gobierno para preguntarles a los funcionarios públicos cómo se atienden esas prioridades y presionar para poner mayor acción a la rehabilitación de los presupuestos y a los presupuestos recurrentes. La fundación ofrecerá a los grupos ciudadanos participantes capacitación avanzada sobre el proceso presupuestario y técnicas de incidencia efectiva.
Para monitorear la implementación local de los planes en los consejos locales, la fundación ayudará a crear organizaciones locales que podrán llenar las “boletas ciudadanas” y comparar las promesas del gobierno con resultados tangibles. Las boletas serán dadas a conocer a los medios y otros sectores a fin de promover la participación ciudadana con el gobierno. También está programado un programa sobre el compromiso de los medios.
Al finalizar el año piloto, la fundación revisará los resultados y considerará su expansión hacia otras áreas geográficas para desarrollar el tema presupuestario. Se espera que el trabajo continúe en las zonas del terremoto, a pesar de que los esfuerzos del monitoreo de la rehabilitación en estas áreas deberá requerir menos apoyo intensivo y permitir la expansión del proyecto a otras partes.
Para mayor información, contactar a la Fundación de Desarrollo Omar Asghar Khan [email protected].
Retos y oportunidades para el trabajo presupuestario en Etiopía por Gweneth Barry, Poverty Action Network of Civil Society in Ethiopia (PANE)
El trabajo de incidencia, en general, y el trabajo presupuestario, en particular, son ámbitos nuevos para la sociedad civil de Etiopía. La red de la sociedad civil “Poverty Action Network of Civil Societyon Ethiopia” (PANE) trabaja para construir el interés en el trabajo conjunto en esta área. Debido a la compleja naturaleza del sistema presupuestario de Etiopía aún existe falta de información pública sobre el presupuesto. A pesar de ello la sociedad civil está aprendiendo a involucrarse efectivamente en el proceso presupuestario.
El surgimiento de la incidencia y el análisis presupuestario
Tradicionalmente, las ONGs en Etiopía se han enfocado en la prestación de servicios y en la asistencia en situaciones de emergencia. Sin embargo, en vista de la creación de ciertos espacios políticos y del sólido trabajo de algunas organizaciones, cada vez más grupos de la sociedad civil comienzan a ver a las actividades de incidencia como parte integral de su misión y a ver en el presupuesto gubernamental una herramienta esencial para conseguir cambios reales.
El surgimiento de las redes de la sociedad civil va de la mano con actividades de incidencia. Por ejemplo, la red Poverty Action Network Ethiopia (PANE), formada en 2004 a raíz de un equipo establecido para responder a los procesos ERP en Etiopía, es hoy una de las redes nacionales líderes con más de 70 miembros.
PANE ha resaltado el trabajo presupuestario como una de las áreas clave para la participación en las políticas públicas. Algunos miembros de PANE han comenzado a involucrarse, por cuenta propia, en el monitoreo presupuestario y en la incidencia y muchos han mostrado interés en desarrollar este trabajo. De ahí que PANE estableciera el Grupo Presupuestario para reunir a estas organizaciones y desarrollar trabajo presupuestario conjuntamente.
El amplio espectro del trabajo presupuestario
El trabajo presupuestario coordinado por miembros del Grupo Presupuestario de PANE cubre una variedad de métodos y sectores. Un ejemplo es el esfuerzo realizado por Helpage International, Hundee, y la asociación “Rift Valley Women’s and Children’s Desarrollo Association” para involucrar a gente mayor en el monitoreo del presupuesto. Estos grupos han formado comités de monitoreo de gente mayor que trabaja en los distritos oficiales para identificar las necesidades de la comunidad y ver si los presupuestos distritales las reflejan. Otro ejemplo es el de ActionAid que se encuentra desarrollando proyectos comunitarios de monitoreo para involucrar a las comunidades en los procesos presupuestarios a nivel local.
Otras organizaciones se han enfocado más en sectores específicos del presupuesto. La asociación Basic Education Association ha llevado a cabo un estudio con Oxfam, Reino Unido que revisa cómo la reducción de la deuda ha afectado el gasto en educación. Save the Children en Suecia y el Reino Unido le han dado seguimiento al gasto para salud y educación de los niños. Water Aid, por su parte, busca el impacto del gasto en el sector del agua.
También se han comenzado a realizar esfuerzos para involucrar a los grupos de base en el trabajo presupuestario. La Iniciativa Presupuestaria de la Sociedad Civil del Proyecto Internacional de Presupuestos ha dado ayuda financiera (a través de PANE) para la red “Network of Ethiopian Women’s Associations,” “the Basic Education Association” y “Handicap National” (una ONG local que trabaja con niños y discapacitados) para crear conciencia sobre el trabajo presupuestario entre los miembros de la red y demostrar cómo se pueden unir a este trabajo. Se espera que esto promueva el trabajo presupuestario en otros temas como género, educación y los derechos de los niños.
El Grupo Presupuestario de PANE ha apoyado este trabajo mediante la capacitación y a través de un foro en donde se comparten ideas y desarrollan actividades en común. Con asistencia del IBP, PANE llevó a cabo un taller de una semana en abril 2006 en el que expertos de Idasa y Uganda Debt Network (UDN) les dieron a los participantes la base teórica del trabajo presupuestario. El grupo presupuestario de PANE también ha llevado a cabo sesiones para conocer los proyectos de los miembros y visitó a una ONG local para aprender de sus logros. También le comisionó una investigación a la Asociación Económica de Etiopía “Ethiopian Economics Association” sobre el apego del presupuesto 2006 a las prioridades establecidas por el nuevo ERP.
Trabajo en un contexto difícil
Etiopía presenta muchos retos para el trabajo presupuestario, como la falta de información. Aunque el Ministro de Finanzas y Desarrollo Económico, recientemente, comenzó a poner más información en su página de Internet, no siempre incluye detalles sobre los presupuestos por sector o presupuestos para niveles de gobierno más básicos, lo cual es de vital importancia en el sistema de descentralización presupuestario del país. Los grupos locales también han encontrado que las autoridades distritales se rehúsan a dar cualquier clase de información.
Esta renuencia a compartir información refleja el temor de los funcionarios oficiales a que la información pueda ser usada en su contra. Asimismo, los cuerpos gubernamentales permanecen fuertemente jerarquizados y los funcionarios en puestos bajos temen las posibles represalias de sus superiores si dan cualquier tipo de información que pudiera comprometer al gobierno. En general, el derecho ciudadano a la información del presupuesto, simplemente no se entiende. Estos problemas pueden dificultar la institucionalización de un proyecto cuando la cantidad de información disponible depende de decisiones arbitrarias.
Otra limitante al trabajo de presupuestos es la falta de experiencia. A pesar de que la capacidad de la sociedad civil en esta área va en aumento, aún hay pocos conocimientos sobre el proceso presupuestario y sobre cómo analizar los documentos del presupuesto. Asimismo, hay pocos expertos en el monitoreo del presupuesto que pueden capacitar a otras organizaciones, lo cual crea problemas para organizaciones que se quieren comprometer con el tema.
Planes a futuro
El Grupo Presupuestario de PANE trabaja para superar los problemas señalados y expandir su trabajo presupuestario. Como respuesta al problema del acceso a la información, se planea una campaña para aumentar la transparencia presupuestaria.
PANE también está planeando ayudarles a sus miembros con esfuerzos adicionales de capacitación. Para ello se llevará a cabo una evaluación comprensiva de necesidades para identificar las brechas más urgentes de capacitación. El grupo también está trabajando con miembros del Instituto de Investigación y Desarrollo de la Universidad de Addis Ababa y con economistas de la Asociación de Economistas de Etiopía para reunir experiencia que ayude a ampliar el trabajo.
Además PANE quiere fortalecer su propia capacidad y la de sus miembros para participar en ejercicios de rendición de cuentas social. Mientras los donatarios están dando recursos al país en una modalidad diferente conocida como protección de servicios básicos “protecting basic services” (PBS), el papel de la sociedad civil es muy importante para empoderar a los ciudadanos y exigir rendición de cuentas a las agencias proveedoras de servicios. Esto se puede lograr mediante actividades como la transparencia presupuestaria y la educación, el seguimiento y monitoreo de presupuestos, el análisis presupuestario, etc.
Como PANE busca expandir el trabajo presupuestario en Etiopía, una de las principales armas con las que cuenta es el intercambio de información entre sus miembros. Mientras más y más organizaciones llevan a cabo monitoreo de presupuestos e incidencia, la diversidad y profundidad en el tema continuará creciendo. Las experiencias de las organizaciones de la sociedad civil en Etiopía pueden comenzar a sentar las bases para construir un involucramiento más fuerte y dinámico en el proceso presupuestario.
La sociedad civil en Líbano y el trabajo de presupuestos
Como respuesta a la solicitud de la organización “Lebanese Physical Handicapped Union” (LPHU) y del “National Democratic Institute” (NDI), el International Budget Partnership (IBP) llevó a cabo una evaluación del contexto de la sociedad civil en Líbano del 6-8 de marzo 2007. Un equipo del IBP y LPHU revisaron documentos clave del presupuesto y entrevistaron a organizaciones de la sociedad civil (OSCs), académicos, funcionarios públicos y a miembros del parlamento.
La evaluación encontró que a pesar de la inestabilidad nacional, existe gran interés en los asuntos presupuestarios de parte de las OSCs en Líbano. De hecho algunas de las tensiones políticas son provocadas por asuntos presupuestarios como es el plan del gobierno por aumentar el IVA 15 por ciento en los siguientes años para el financiamiento de las enormes deudas.
En tanto que las OSCs libanesas cuentan con antecedentes de incidencia importantes, no tienen mucha experiencia en el análisis de presupuestos. Por ello, enfrentan el reto de construir su capacidad analítica y vincularse con investigadores y académicos que cuentan con dicha capacidad.
Otro reto que enfrentan las OSCs es de naturaleza operativa y organizacional y tienen que ver con resolver situaciones como la siguiente:¿Si organizaciones individuales comienzan a hacer trabajo de presupuestos, cómo se puede promover su capacidad estratégica y analítica en un ambiente organizacional estable?
Este reporte examina por dónde comenzar a hacer trabajo de presupuestos en Líbano y sugiere dos caminos. A pesar de los impedimentos para este trabajo en Líbano se tiene acceso a la información de la propuesta presupuestaria del gobierno lo cual presenta una oportunidad para cotejar esta información con oportunidades informales para influir en la fase legislativa. Esto se refiere a una práctica bien establecida de colaboración entre la sociedad civil y miembros del parlamento. Por ejemplo, durante la fase legislativa hay instancias en las que las propuestas legislativas de la sociedad civil se firman por los miembros del parlamento y son legisladas.
Una segunda oportunidad tiene que ver con influir en el limitado gasto discrecional disponible. Actualmente los esfuerzos de la sociedad civil por influir en el presupuesto son limitados por el hecho de que la mayoría del presupuesto está ligado al servicio de la deuda y al pago de salarios de los servidores civiles. Por ello, el presupuesto no contiene muchos fondos que se puedan mover libremente. En el mediano a largo plazo el servicio civil del gobierno y los planes de reestructuración de la deuda pueden aumentar la flexibilidad del presupuesto.
Hoy en día la mayoría de los fondos discrecionales con los que cuenta el gobierno están etiquetados para la reconstrucción de posguerra y se asignan por el Consejo de Desarrollo y Reconstrucción (CDR). Las asignaciones realizadas por el CDR, si embargo, no pasan por el parlamento y no se publican para el escrutinio público. Uno de los retos clave para la sociedad civil libanesa será hacer que las asignaciones de CDR sean más transparentes y se sujeten al escrutinio del parlamento.
En el reciente encuentro de donatarios en París, el gobierno libanés anunció una serie de reformas que le pueden servir mucho a la sociedad civil libanesa, ya que consolidarán el sistema de finanzas público y promoverán la transparencia presupuestaria en ese país.
Para ver el reporte de París, ir aquí.
Para mayor información, contactar a Albert van Zyl [email protected].
El valor de la capacitación presupuestaria por Mary Okpe (Centre for Democracy and Development, Nigeria) Clara Chindime (Civil Society Coalition for Quality Basic Education, Malawi) y Mariska Meurs (Wemos, Holanda)
Del 12-23 de marzo el Proyecto Internacional de Presupuesto, Fundar (México) y HakiElimu (Tanzania) llevaron a cabo un taller intermedio sobre análisis presupuestario internacional e incidencia presupuestaria en Dar es Salaam, Tanzania para organizaciones de Bolivia, Holanda, India, Kenia, Malawi, Nigeria, Paquistán, Filipinas, Sudáfrica, Tanzania y Zambia.
Una incidencia efectiva requiere de una estrategia de comunicación que atienda claramente:
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Una parte del taller empleó simples operaciones matemáticas para guiar a los participantes en cálculos básicos de análisis presupuestario. De acuerdo con un participante, “el método de enseñanza resultó muy práctico, amigable e innovador.” Esta sesión fue importante porque demostró a los participantes cuándo intervenir en el proceso presupuestario, ya que si la intervención se hace en el momento equivocado puede que no se alcance el impacto deseado.
Otra parte del taller se enfocó en la incidencia presupuestaria. Un mensaje de incidencia presupuestaria no sólo debe señalar los problemas nacionales, sino ofrecer soluciones. Los participantes exploraron cómo desarrollar objetivos inteligentes y se les recordó que los presupuestos son rígidos, de manera que no todo puede cambiar de inmediato.
El taller también puso énfasis en la importancia de mensajes visuales en la incidencia presupuestaria. Un video de Mazdoor Kisan Shakti Sangathan (MKSS), una organización de base de la India dejó una marcada impresión en los participantes sobre los alcances del trabajo de seguimiento presupuestario. Igualmente, la visita a la oficina de la ONG HakiElimu les brindó a los participantes un ejemplo claro del poder de los mensajes de los medios en el activismo presupuestario. Muchos indicaron que podrían replicar estas técnicas en sus respectivos países.
De acuerdo con Clara Chindime de CSCQBE, la capacitación la hizo darse cuenta de la necesidad de considerar los efectos de la inflación al demandar aumentos en el financiamiento del gobierno, las formas en las que el análisis presupuestario se puede utilizar (además de comparar los presupuestos por sectores con el presupuesto nacional) y la importancia de diseñar la información presupuestaria para distintas audiencias. “Con los conocimientos adquiridos, me parece que nuestro análisis presupuestario será más comprensible y, por ende, más efectivo. Parte de mi trabajo requiere capacitar a miembros de la coalición a la que pertenezco sobre análisis y activismo presupuestario, así que la capacitación llegó en el momento adecuado, cuando la coalición está construyendo la capacidad de redes distritales de educación.”
Mary Okpe de CDD es responsable de un proyecto sobre seguimiento presupuestario a nivel nacional y estatal relacionado con el plan de desarrollo económico de Nigeria (ver artículo en este boletín) y planea compartir lo que ha aprendido en el taller con los coordinadores del programa.
Para mayor información, contactar a Mary Okpe [email protected] y Clara Chindime [email protected].
Otro participante de la ONG holandesa Wemos – una organización que trabaja políticas nacionales e internacionales que afectan a la salud – apuntó que “el taller del IBP nos enseñó el proceso de análisis de presupuestos y nos mostró la importancia de ser estratégicos en cada paso del camino. Como resultado estamos mejor equipados para enfocar los mensajes que queremos transmitir trabajando con diferentes grupos específicos.” El año pasado Wemos comenzó un esfuerzo por recopilar información sobre los presupuestos de salud y explorar el trabajo presupuestario como una herramienta para fortalecer la incidencia de la organización. Wemos también apoyó la participación de AIS (Bolivia), CIN (Kenia), CHESSORE (Zambia) y DORP (Bangladesh) en el taller.
Wemos está aplicando la experiencia del taller para mejorar los cálculos presupuestarios (como los datos sobre inflación y las opciones concretas para aumentar los presupuestos de salud) y sus presentaciones, así como involucrar a otros actores a nivel nacional e internacional. Tanto DORP como AIS planean repetir el taller a nivel nacional para involucrar y capacitar a otros actores de la sociedad civil y a funcionarios públicos. CIN y CHESSORE harán lo mismo más adelante. También se planea el intercambio de visitas con otros grupos presupuestarios para aprender de las experiencias en común.
Wemos quiere continuar el proceso de monitoreo sobre alineación y armonización y el impacto de la condicionalidad sobre el sector salud en los cuatro países. Wemos, CIN y CHESSORE comenzaron una investigación sobre el financiamiento de recursos humanos para salud y el impacto del financiamiento donatario a nivel operacional en varios distritos en Kenia y Zambia.
Para mayor información, contactar a Mariska Meurs [email protected].
Capacitación para ONGs sobre las políticas macroeconómicas del FMI y los impactos de los presupuestos nacionales, los salarios y los servidores públicos por Rick Rowden, ActionAid
Del 13-17 de marzo, ActionAid EUA coordinó un programa de tres días sobre educación en economía para ONGs en Estados Unidos bajo el título, “Getting More Doctors, Nurses and Teachers Hired in Developing Countries: An Introductory Exploration of Alternative Macroeconomic Policies for Beginners.” El taller incluyó presentaciones de Mark Weisbrot del “Center for Economic and Policy Research” en Washington D.C., Andy Berg del Fondo Monetario Internacional (FMI), David Goldsbrough del “Center for Global Development,” Rathin Roy del PNUD y el Prof. Ilene Grabel de la Universidad de Denver, entre otros. El taller exploró la medida en la que las políticas macroeconómicas de FMI pueden restringir, innecesariamente, el tamaño de los presupuestos nacionales de países acreedores y los impactos de dichas políticas sobre la habilidad de los países de contratar doctores, enfermeras y maestros para alcanzar las metas del milenio. El taller resaltó posibles alternativas macroeconómicas para aumentar el gasto público a la vez que se protege la estabilidad macroeconómica.
El taller de ActionAid responde a las preocupaciones expresadas por muchas organizaciones en África, Asia y América Latina sobre los problemas de bajos techos salariales a nivel nacional o del dinero para los salarios de empleados en el sector público. ActionAid ha apoyado el trabajo de ONGs locales en el análisis y seguimiento de presupuestos y reconoce la necesidad de comenzar a educar a los activistas de la sociedad civil sobre el impacto de las políticas macroeconómicas en los programas de préstamo del FMI en el tamaño del presupuesto. Es muy importante analizar cómo se distribuye el presupuesto y cómo se gasta pero ActionAid cree que las ONGs también deben de explorar cómo aumentar el tamaño del presupuesto mismo. Cuando las políticas macroeconómicas son innecesariamente restrictivas, los activistas de salud, educación y VIH/SIDA deben de cuestionar estas políticas e iniciar discusiones públicas sobre posibles alternativas.
El taller de EUA fue el primero de una serie de talleres planeados para 2007 y 2008. ActionAid espera entusiasmar a las ONGs en EUA para presentar este tema al Departamento del Tesoro que tiene un gran peso en la mesa directiva del FMI e involucrar al Congreso que vigila las acciones del Departamento de la Tesorería en el FMI. Este trabajo es parte de un programa de dos años sobre educación en economía e incidencia en EUA, Sierra Leona, Malawi y Kenia.
Para mayor información, contactar a [email protected].
Para leer el reporte “Confronting the Contradictions: The IMF, wage bill caps and the case for teachers,” ir a: http://www.actionaidusa.org/sites/files/actionaid/aaconf_contradictions_final2.pdf.
Taller en la ciudad de México para beneficiarios de CSBI
El pasado de mes de marzo se llevó a cabo en la ciudad de México el segundo encuentro de intercambio anual para proyectos financiados por la Iniciativa Presupuestaria de la Sociedad Civil “Civil Society Budget Initiative’’ (CSBI). Los participantes vinieron de “NGO Forum on Cambodia,” “Haki Elimu” (Tanzania), “Poverty Action Network Ethiopia” (Etiopía), “Network of Ethiopian Women’s Association,” “Bandung Institute of Governance Studies” (Indonesia), “Civil Society Coalition for Quality Basic Education” (Malawi), “Omar Asghar Khan Development Foundation” (Paquistán) y el Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos (Guatemala). Cuatro grupos más no pudieron asistir debido a problemas con sus visas.
Uno de los objetivos del taller fue examinar las actividades de investigación que hacen activismo presupuestario con base en evidencia empírica. Como ejercicio los grupos tomaron una de sus propias investigaciones para identificar sus debilidades y fortalezas.
En otra parte del taller los participantes pasaron dos días desarrollando una estrategia de activismo para aplicarla a alguna actividad presupuestaria en la que están involucrados. Los participantes trabajaron en equipos por países y discutieron los retos específicos en sus contextos nacionales. Los equipos se reunieron para discutir las distintas formas en las que definieron sus objetivos, construyeron sus mensajes y manejaron problemas específicos.
Los participantes también ofrecieron consejos prácticos para trabajar con los medios; producir información relevante para los medios y conseguir ser entrevistados. La mayoría de los participantes estuvieron de acuerdo en que este ejercicio les brindó una valiosa perspectiva sobre cómo trabajar con los medios más efectivamente.
El taller terminó con una serie de presentaciones por parte de cada organización sobre sus objetivos generales, estrategias y trabajo actual. Esta actividad se basó en la intensa dinámica de colaboración y aprendizaje de los días anteriores y fue estructurada conforme a una visión estratégica de trabajo presupuestario integral que combina análisis y activismo.
El taller generó entusiasmo y confianza entre los participantes y ayudó a crear un sentido de comunidad propicio para la retroalimentación sobre el trabajo de cada quien. Además, las experiencias exitosas de los grupos más establecidos fueron una inspiración tanto para los grupos más nuevos, como para el IBP. Las discusiones de los participantes durante el taller sobre los temas que enfrentan deben de sentar las bases para formar una red en el futuro.
Para mayor información, contactar a Helena Hofbauer [email protected].
Boletín sobre justicia fiscal
Enfoque de Justicia Fiscal “Tax Justice Focus (TJF)” es un boletín de la Red de Justicia Fiscal, una organización de la sociedad civil que se opone a la evasión de impuestos y la competencia fiscal. Estos temas son relevantes para la sociedad y democracia tanto en países pobres, como en países ricos y TJF busca atender la falta de investigación y conciencia pública de estos temas alrededor del mundo.
TJF publica cuatro números al año en inglés con un tema diferente y cubre investigación sobre varios temas. Los últimos dos ejemplares se enfocaron en la competencia fiscal y en la inequidad, respectivamente. El siguiente número que será publicado a principios de julio se enfocará en la fiscalización y rendición de cuentas.
Para suscribirse, enviar un mensaje a [email protected].
Weaving Global Networks: nueva publicación por CIPPEC, Argentina
Weaving Global Networks un manual sobre cómo la sociedad civil puede influir en el gobierno ha sido publicado por el Centro para la Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) una organización no gubernamental que lucha por crear un gobierno más justo, democrático y eficiente en Argentina.
El libro escrito por Vanesa Weyrauch en colaboración con Inés Selvood, revisa el desarrollo de redes regionales e internacionales y discute la importancia de estas redes en el diseño de políticas gubernamentales. También busca ofrecer herramientas prácticas para profundizar el impacto mediante el uso de evidencia y conocimiento en políticas públicas regionales y globales y en procesos de toma de decisiones públicas. Mediante el uso de cuatro estudios de caso, literatura sobre redes y entrevistas a activistas, los autores examinan las debilidades y fortalezas de redes así como los retos que enfrentan con especial énfasis en América Latina.
Para leer esta publicación, ir a: http://www.vippal.cippec.org/media/recursos/libros/cippec_weaving_global_networks.pdf.
Nuevos materiales en la biblioteca presupuestaria
Follow the Money. A Resource Book for Trainers on Public Expenditure Tracking in Tanzania
Por Hakikazi Catalyst, REPOA y TGNP
Este paquete de herramientas publicado por “NGO Policy Forum” en Tanzania, hace un seguimiento de los fondos públicos desembolsados por el gobierno central al pasar por los gobiernos locales y, finalmente, llegar a las escuelas y clínicas. Explica cómo funciona el sistema del gasto público y cómo puede beneficiar a los grupos marginados. Mediante dicho mecanismo, las comunidades locales pueden darle seguimiento a los servicios gubernamentales y determinar la distribución por género de los beneficios de los servicios en cuestión. El paquete de herramientas está dirigido a gobiernos locales, consejeros locales, organizaciones de la sociedad civil y periodistas comprometidos con prácticas de buena gobernabilidad que cuentan con una comprensión básica de cómo funcionan los presupuestos.
Fostering Public Participation in Budget-making
Por Raza Ahmad y Erin Thébault Weiser/Asian Development Bank
Esta publicación documenta una prueba piloto sobre presupuestos participativos a nivel local en Indonesia, las Islas Marshall y Paquistán. La prueba piloto sugiere que si los gobiernos locales cuentan con la voluntad política y los recursos técnicos, no es difícil promover la participación de la sociedad civil en el proceso presupuestario. Mediante el uso de métodos simples, efectivos y de bajo costo, los gobiernos locales pueden promover la transparencia y apertura en su proceso de toma de decisiones. Los autores concluyen que la transparencia es vital para la buena gobernabilidad y lleva al crecimiento económico y a la reducción de la pobreza en el largo plazo.
Study Trip on Participatory Budgeting to the Paris Region
Governance International (GI)
Este reporte describe las prácticas de presupuestos participativos en tres consejos locales de París: Issy-les-Moulineaux, Bobigny y Saint-Denis. Compara tres formas diferentes de transferir el modelo de presupuestos participativos de Porto Alegre a un contexto europeo y los distintos enfoques para organizar consejos e involucrar a gente joven y a otros sectores difíciles de alcanzar.