Grupos de la sociedad civil e instituciones de auditoría discuten oportunidades de colaboración
El pasado mes de noviembre el Proyecto Internacional de Presupuestos (IBP), el Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos Sociales y Económicos “United Nations Department of Economic and Social Affairs” (UN-DESA) y la Organización Oriental Regional para la Administración Pública “Eastern Regional Organization for Public Administration” organizaron una conferencia de dos días en Manila, Filipinas bajo el título de “Diálogo sobre la participación de la sociedad civil en la rendición de cuentas públicas.” Durante la conferencia, grupos de la sociedad civil e instituciones de auditoría pública de Argentina, Corea del Sur, Filipinas, India, México y Sudáfrica hablaron, por primera vez, sobre cómo ampliar las oportunidades de colaboración.
La conferencia ayudó a que los representantes de los grupos de la sociedad civil y los funcionarios de auditoría se familiarizaran unos con otros. Asimismo, los participantes compartieron sus experiencias respecto al uso de los procesos públicos de auditoría y fomentaron el diálogo entre grupos de la sociedad civil y auditores públicos dentro del país para fortalecer la vigilancia de los recursos públicos.
El IBP y UN-DESA seleccionaron a seis países con base en su potencial de colaboración entre las instituciones de auditoría y los grupos de la sociedad civil. Por ejemplo:
- En India, Mazdoor Kisan Shakti Sangathan (MKSS), un sindicato de campesinos y obreros, hace uso de las audiencias públicas para conducir auditorías sociales del gasto del gobierno local en pequeñas comunidades. (En una auditoría social, los beneficiarios evalúan el desempeño de la agencia y vigilan los gastos de la agencia.) Durante estas auditorías sociales, las comunidades inspeccionan los registros de contabilidad y otros registros sobre programas públicos a fin de identificar prácticas fraudulentas como cuentas o nóminas falsificadas. Los métodos de auditoría social de MKSS hoy son utilizados en todo el país por grupos ciudadanos para monitorear un nuevo programa gubernamental bajo el cual hogares rurales pueden obtener empleo con salario mínimo hasta 100 días por año.
- En Sudáfrica el grupo de rendición de cuentas “Public Service Accountability Monitor” (PSAM), una organización de investigación y activismo, trabaja muy de cerca con la legislatura para monitorear la respuesta del gobierno a casos de mala conducta financiera y corrupción identificados en los reportes del auditor general. PSAM ha dado a conocer el gran número de recomendaciones emitidas por la agencia de auditoría provincial — que no pudo conseguir información financiera durante la auditoría — y organizó una campaña pública que promoviera prácticas financieras administrativas más fortalecidas en agencias del gobierno provincial.
- En las Filipinas, la Comisión sobre Auditoría (la institución nacional suprema de auditoría) y la ONG “Concerned Citizens of Abra for Good Government” (CCAGG) llevaron a cabo una auditoría participativa. CCAGG, se especializa en el monitoreo de proyectos de infraestructura con la ayuda de voluntarios para verificar que los proyectos de construcción de caminos sean ejecutados conforme a lo acordado en los contratos. (Ver el artículo de CCAGG en este boletín.)
También en Filipinas, la ONG “Procurement Watch, Inc (PWI)” se especializa en integrar los sistemas de transparencia y rendición de cuentas en la contratación gubernamental y prácticas de adquisición de bienes y servicios. La iniciativa más reciente de PWI es participar con la Comisión de Auditoría en la aplicación piloto de una nueva herramienta para medir la corrupción e ineficiencia en la administración pública. (Ver el artículo de PWI en este boletín.)
- En México el centro de análisis e investigación llamado Fundar, identificó actos de corrupción de gran escala en un contrato gubernamental ofrecido a una agencia privada bajo el programa de prevención del VIH/SIDA gracias a los cientos de páginas de contabilidad gubernamental obtenidas mediante la ley nacional de acceso a la información. (Una investigación oficial por parte de la institución suprema de auditoría corroboró los resultados de la investigación de Fundar.) La presión de la campaña encabezada por Fundar por recuperar los fondos y modificar las políticas que rigen la administración de fondos discrecionales incluye fondos para programas de prevención de VIH/SIDA.
- En Corea del Sur la ONG “Concerned Citizens for Economic Justice” (CCEJ) trabaja temas de derechos económicos y utiliza regularmente el sistema nacional ciudadano de solicitudes de auditoría para exigir auditorías gubernamentales sobre proyectos públicos que desperdicien o hagan uso indebido de recursos. CCEJ presentó tres casos de corrupción en proyectos públicos que fueron verificados en auditorías gubernamentales subsecuentes. En una ocasión, el gobierno cambió sus políticas de adquisiciones debido, en gran parte, a la campaña de CCEJ para limitar contratos sin un proceso competitivo. (Ver el artículo de CCEJ en este boletín.)
- En Argentina la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), una organización de derechos humanos interpuso una demanda para obtener los reportes de las reuniones de la comisión responsable de revisar las auditorías públicas y con ello demostrar el fracaso de la comisión para responder a las recomendaciones de la auditoría.
Esquemas de auditoría participativa
Durante la conferencia, los funcionarios de auditoría demostraron cómo ellos también exploran las oportunidades para incluir al público en los procesos de auditoría. Por ejemplo:
- En las Filipinas la Comisión sobre Auditoría se asoció en 2002 con varias ONGs para llevar a cabo ejercicios de auditoría participativa, (CCAGG entre otras). Los ejercicios se enfocaron en evaluar si el programa consiguió los resultados intencionados. Los equipos de auditoría incluyen a miembros de COA y ONGs. Además, COA le dio a Procurement Watch los documentos de las agencias de auditoría para poner a prueba la herramienta que mide la corrupción en los procesos de adquisiciones.
- En India el gobierno estatal de Andhra Pradesh, inspirado en el proceso de auditoría social de MKSS, está llevando a cabo una campaña de auditoría social en colaboración con un consorcio de ONGs mediante foros locales a nivel estatal sobre el uso de los fondos del programa gubernamental de empleo garantizado. Por consiguiente, el gobierno del estado actúa rápidamente para corregir cualquier problema detectado por las auditorías sociales. Mientras tanto, en el estado de Rajastán, la oficina del auditor público — frustrando por la pobre implementación y pobres recomendaciones — ha compartido los resultados de algunos de sus reportes de auditoría con MKSS y ha invitado a publicar los resultados para tomar medidas en contra de las agencias infractoras.
- En México el Ministro de Administración Pública ha desarrollado una herramienta llamada Sistema de Evaluación de Participación Ciudadana y Transparencia (SEPAT) para monitorear si las agencias municipales están adoptando políticas de apertura de información adecuadas y si facilitan auditorías sociales. Las auditorías sociales de programas de desarrollo se realizan por mandato de una ley que fuera promulgada en el 2004.
Conclusiones
La conferencia encontró lo siguiente:
1. Existen muchas oportunidades de colaboración entre grupos de la sociedad civil y las instancias de auditoría. La conferencia resaltó tres categorías del trabajo de auditoría de la sociedad civil. En primer lugar, las organizaciones de la sociedad civil pueden conducir sus propias auditorías. Organizaciones como MKSS han desarrollado procesos innovadores de auditoría social que son independientes de los procesos de auditoría social. De hecho muchos de los programas auditados por MKSS han sido previamente auditados por auditores gubernamentales que no reportaron ninguno de los casos de malversación de fondos que MKSS pusiera al descubierto más adelante.
En segundo lugar, las organizaciones de la sociedad civil pueden utilizar estos resultados para exigir rendición de cuentas a las agencias del gobierno. PSAM en Sudáfrica, por ejemplo, publica los resultados de los reportes de auditoría del gobierno en comunicados de prensa y programas de radio y exige respuestas y acciones de las agencias. Igualmente, ACIJ en Argentina investiga las acciones del comité legislativo responsable de vigilar las recomendaciones de auditoría que se le presentan al gobierno.
En tercer lugar, las organizaciones de la sociedad civil también pueden trabajar con auditores gubernamentales. Tal es el caso de CCAGG en las Filipinas. Esta organización fue miembro de un equipo del gobierno que realizó una auditoría de la agencia de caminos y obras públicas. CCEJ en Corea del Sur solicitó auditorías especiales de proyectos del gobierno que mostraban irregularidades financieras.
2. Los auditores son cada vez más entusiastas sobre la participación ciudadana en sus procesos de auditoría. Corea del Sur, por ejemplo, cuenta con las políticas más progresivas respecto a la participación ciudadana. Esto se puede apreciar en el sistema de solicitudes ciudadanas de auditoría y en la inclusión de expertos no gubernamentales en la institución suprema de auditoría. Igualmente, la experiencia de auditoría participativa en las Filipinas, en donde las auditorías del gobierno se llevan a cabo por un equipo de expertos no gubernamentales y funcionarios de auditoría, representan un modelo único para la participación de la sociedad civil en las auditorías gubernamentales.
3. Tanto los auditores como los grupos de la sociedad civil tienen reservas sobre la colaboración conjunta. Superar estas reservas es fundamental para poner en marcha el potencial de la colaboración en muchos países más. En muchos países las instituciones de auditoría pública tienen el mandato de reportar a la legislatura y no al público. Es responsabilidad de la legislatura examinar y tomar acciones respecto a los reportes de auditoría. Los funcionarios de auditoría argumentan que mientras este mandato continúe y no se incluya la participación ciudadana, no habrá gran oportunidad de desarrollar prácticas de auditoría accesibles a los ciudadanos.
Además, las instituciones de auditoría temen que trabajar con grupos de la sociedad civil (que con frecuencia tienen sus propias agendas) pueda comprometer la neutralidad y objetividad de la auditoría. Las instituciones de auditoría no han desarrollado procesos para seleccionar colaboradores entre los grupos de la sociedad civil y pueden ser renuentes a colaborar hasta que los grupos desarrollen su propia capacidad técnica para participar en las auditorías.
Por su parte, los grupos de la sociedad civil están preocupados por el riesgo potencial de que sean los gobiernos y no las instancias de auditoría las que seleccionen a las contrapartes de la sociedad civil. Esto puede dar lugar a que se escojan grupos que tiendan a pasar por alto irregularidades importantes. Asimismo la mayoría de los grupos de la sociedad civil carecen de recursos para participar en auditorías sin ser remunerados. Mientras esto es importante para asegurar que la agrupación de la sociedad civil no tenga un incentivo monetario en su participación en la auditoría, se deben de explorar formas alternativas de financiamiento fuera de los recursos del gobierno y de los grupos de la sociedad civil.
La conferencia dejó ver claramente a los participantes (grupos de la sociedad civil e instituciones de auditoría) que a pesar de los retos y reservas de trabajar juntos, existe gran potencial de éxito en la colaboración conjunta. El IBP seguirá de cerca las experiencias de los participantes y promoverá la investigación sobre cómo adoptar prácticas para formalizar la participación de los ciudadanos en los procesos de auditoría.
Grupos de la sociedad civil en las Filipinas desarrollan mecanismos para la transparencia en el uso de fondos públicos: lecciones de CCAGG y PWI
CCAGG desarrolla ejercicios participativos de auditoría
La ONG “The Concerned Citizens of Abra for Good Governance” (CCAGG) monitorea proyectos gubernamentales en la región de Abra en el norte de las Filipinas. Recientemente la organización condujo un ejercicio participativo de auditoría en esta región en colaboración con la institución suprema de auditoría del país.
CCAGG se fundó en 1986 como resultado de una iniciativa presidencial para aumentar la participación ciudadana en programas de desarrollo y creó una técnica de monitoreo única. Sus miembros — sobre todo amas de casa, estudiantes y jóvenes — comenzaron a observar proyectos de construcción de caminos buscando evidencia de corrupción (tal como el uso de materiales de mala calidad, malas técnicas de construcción o fraude en los procesos de contratación) a fin de reportar sus hallazgos a ingenieros y contadores.
Un ejemplo del trabajo de CCAAG fue cuando un ministerio gubernamental anunció en un periódico que se habían completado 27 proyectos de construcción en Abra. CCAGG documentó los avances reales de los proyectos que se habían declarado como terminados y presentó testimonios y fotografías al ministerio exigiendo una investigación. Se llevó a cabo una auditoría oficial con la evidencia presentada por CCAGG. Cuando los abogados recomendaron que las autoridades responsables sólo recibieran una reprimenda, CCAGG movilizó a la opinión pública y, finalmente, forzaron al gobierno a suspender de sus cargos a los responsables por su mala conducta. Fue quizás la primera vez en la historia del país que la vigilancia de los grupos de la sociedad civil castigara a funcionarios del gobierno por actos de corrupción.
En reconocimiento del papel de CCAGG en la prevención de la corrupción y su experiencia en el monitoreo de proyectos de obras públicas, la comisión nacional de auditoría (COA) recientemente se unió con CCAGG para conducir un ejercicio participativo de auditoría en Abra y determinar si los programas gubernamentales alcanzaron los resultados deseados. Con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el ejercicio fue calificado de exitoso por todas las partes involucradas y se publicó un manual sobre auditorías participativas que presenta las lecciones de este ejercicio.
El ejercicio también identifica algunos de los retos que los auditores públicos pueden enfrentar en su asociación con grupos de la sociedad civil.
- Metodología de auditoría. COA se opuso a las demandas de CCAGG respecto a compartir los resultados preliminares de la auditoría con miembros de la comunidad hasta que los resultados fueran definitivos. CCAGG respondió que la auditoría debe de involucrar a los ciudadanos en todas las fases del proceso. Igualmente, CCAGG mostró su preocupación cuando los auditores fueron excluidos de la fase posterior al proyecto y tuvieron que depender de la documentación escrita. Tradicionalmente CCAGG lleva a cabo investigaciones de campo y le preocupó que la falta de acceso en la fase post-proyecto no lograra capturar información valiosa.No obstante, algunos aspectos de la metodología de CCAGG fueron integrados en el ejercicio participativo de auditoría. A petición de CCAGG, por ejemplo, la auditoría participativa incluye análisis de impacto social o mide el impacto del proyecto en comunidades específicas.
- Sustentabilidad. A pesar de que COA (al igual que CCAGG) declararon el ejercicio de auditoría participativo como todo un éxito, la nueva administración de COA descontinuó la iniciativa. Esto pone en duda la sustentabilidad de las auditorías participativas. Tal vez sea necesario legislar la práctica de estos ejercicios para que no dependan de la voluntad de la administración en turno.
- Confidencialidad del cliente. Un reporte del PNUD sugiere que el nuevo comisionado de la COA que cancelara el ejercicio de auditoría participativa tenía experiencia en auditorías en el sector privado y estaba preocupado de que la participación de la sociedad civil en el proceso formal de auditoría pusiera en peligro la “confidencialidad del cliente.” Al decidir sobre la viabilidad del proceso participativo de auditoría, el gobierno debe de comparar las obvias ventajas de incluir a los grupos de la sociedad civil con las preocupaciones tradicionales de privacidad.
El activismo de “Procurement Watch” por la transparencia en los fondos públicos
La organización Filipina “Procurement Watch, Inc.” (PWI) creada en 2001 por un diverso grupo de individuos decidido a combatir la corrupción en las adquisiciones del gobierno, ofrece un ejemplo único sobre cómo los grupos de la sociedad civil pueden ayudarle al gobierno a implementar reformas necesarias.
En las Filipinas se pasó la primera ley sobre la adquisición de obras públicas en 1978. Recientemente, se introdujeron nuevas regulaciones gracias al intento por unificar las reglas sobre prácticas de adquisiciones.
Mientras que, por un lado, las leyes que regulan los proyectos públicos de infraestructura son confusas, por otro lado, no existen leyes que regulen la adquisición de bienes y artículos de oficina. El gobierno podría modificar las prácticas de adquisiciones en estos casos simplemente mediante una orden del ejecutivo.
A finales de los noventa las prácticas de adquisiciones estaban fuera de control y un número cada vez mayor de funcionarios gubernamentales concluyó que era necesario implementar ciertas reformas. El nuevo secretario del Departamento de Presupuesto y Administración simpatizante de estas ideas, abrió una oportunidad para llevar a cabo las reformas.
El nuevo secretario nombró un equipo de expertos formado por miembros de agencias gubernamentales y consultores privados para examinar los problemas en las prácticas de adquisiciones y sugerir una nueva ley para mejorarlas. Los miembros de este equipo estuvieron de acuerdo en involucrar a grupos de la sociedad civil en la conceptualización de la nueva ley. En 2001, dos miembros del equipo se unieron con PWI para promover la nueva ley y monitorear su implementación una vez aprobada. PWI se unió al equipo y ayudó a escribir la ley. A través de este proceso, PWI ganó credibilidad institucional. En los dos años siguientes, el personal de PWI contactó a otras organizaciones de la sociedad civil — sobre todo grupos anti-corrupción — y movilizó la opinión pública para apoyar la reforma de adquisiciones. La iglesia católica fue un gran aliado. Los medios de información también formaron parte clave en los esfuerzos de difusión.
En 2003, los esfuerzos de PWI dieron frutos cuando la legislatura aprobó la nueva ley de adquisiciones. Esto marcó la primera vez en la historia del país que un grupo de la sociedad civil incidió exitosamente para crear una ley sobre un tema que requiere un alto grado de especialización técnica.
La nueva ley emplea simples criterios discrecionales que hacen el proceso de adquisiciones más resistente a prácticas de corrupción y también más eficiente. (La complejidad y falta de transparencia en el sistema de adquisiciones anterior hacía muy difícil al auditor poder evaluar si las prácticas de adquisiciones de las agencias se apegaban a la ley.) La nueva ley también incluye sanciones criminales y administrativas en contra de funcionarios que violen la ley y le da autoridad a los monitores de la sociedad civil para archivar los reportes sobre desviaciones del proceso legal de adquisiciones con el ombudsman, cuya misión es la de prevenir, investigar y perseguir actos de corrupción por parte de funcionarios gubernamentales.
Actividades y éxitos de PWI
Ampliamente reconocido por su experiencia en la ley y prácticas de adquisiciones, PWI lleva a cabo una amplia variedad de actividades con diferentes grupos que incluyen al ombudsman, agencias gubernamentales ligadas a las adquisiciones, organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos.
PWI ha desarrollado una relación muy cercana con el ombudsman. Organiza sesiones de capacitación sobre la nueva ley de adquisiciones para el personal de la oficina del ombudsman. Asimismo, ha ayudado al ombudsman a publicar información sobre leyes de adquisiciones y ha establecido un mecanismo para procesar y responder a la información que ofrecen los observadores. En algunos países, los ciudadanos prefieren no contactar a los funcionarios gubernamentales con quejas por miedo a represalias por parte de los funcionarios corruptos y prefieren tratar con intermediarios. PWI anima a los ciudadanos a enviar sus quejas sobre irregularidades en las adquisiciones al ofrecerse como vínculo entre los ciudadanos y el ombudsman.
PWI ha desarrollado asociaciones con agencias gubernamentales para estudiar los sistemas para solicitar propuestas y evaluar ofertas y premiaciones. Como parte de este proceso, PWI lleva a cabo ejercicios diagnóstico sobre las actividades de los comités de ofertas y premiaciones de distintas agencias — incluyendo las agencias de salud y defensa. PWI también lleva a cabo talleres y conferencias sobre la ley de adquisiciones, desarrolla trabajos de investigación sobre el tema y ofrece asistencia técnica al gobierno sobre mejores prácticas en los procedimientos de adquisiciones.
Los esfuerzos de PWI han ayudado a establecer sistemas que permiten a los ciudadanos no sólo ser observadores en los comités gubernamentales; sino también actuar como monitores para asegurar que los contratistas cumplan con los contratos. De los 8,000 monitores entrenados que se necesitan a nivel nacional, hoy sólo existen 800. Por ello, PWI se ha dedicado a entrenar y capacitar a monitores de la sociedad civil a lo largo y ancho del país y, recientemente, comenzó a negociar un contrato con el OMB para llevar a cabo un proyecto financiado por la Comisión Europea para dar 12 cursos a nivel nacional fuera de la capital.
Medir la corrupción e ineficiencia
La iniciativa más reciente de PWI es la de participar en una prueba de la nueva herramienta sobre corrupción e ineficiencia en las adquisiciones públicas conocida como Medida de Eficiencia en el Diferencial del Gasto “Differential Expenditure Efficiency Measurement” (DEEM). DEEM busca determinar el costo verdadero (mercado justo) de un bien o servicio adquirido públicamente y compararlo con su costo real. Cuando el costo final o real es más alto que el valor verdadero, la diferencia se le puede atribuir a la corrupción e ineficiencia. El tamaño de la diferencia también sirve como una medida precisa de la dimensión del problema.
Se espera que la prueba piloto de DEEM se complete a finales del 2006, cuando se le harán ajustes y se pondrá a prueba nuevamente en un mayor número de agencias.
La experiencia de PWI demuestra que la sociedad civil y el gobierno no tienen que ser adversarios. (Después de todo, PWI es en parte integrado por funcionarios gubernamentales.) Su éxito es un gran ejemplo de la sinergia positiva entre las agencias del gobierno y los grupos ciudadanos que llevan a cabo reformas.
El éxito de DEEM depende de la cooperación de las agencias examinadas (en vista de que la herramienta requiere acceso a los documentos financieros de la agencia) así como de los auditores residentes de la institución suprema de auditoría nacional (ya que la herramienta requiere acceso a las auditorías realizadas). Dicha cooperación puede ser difícil de conseguirse pero los resultados valen la pena. El ejercicio piloto que está teniendo lugar en un hospital gubernamental ya ha dejado ver algunos malos manejos.
Por ejemplo, los investigadores de PWI encontraron un certificado firmado por un hospital oficial justificando un contrato con una compañía bajo la excusa de que se trataba de la única compañía que podía ofrecerle vitamina C de buena calidad al hospital. Dado el número de marcas de vitamina C disponibles en las Filipinas, este argumento es poco creíble. Si el contrato se hubiera abierto a otras compañías, el hospital seguramente se hubiera ahorrado dinero pues la marca de Vitamina C ofrecida por la compañía es una de las más caras en el mercado.
El personal de PWI ha obtenido la especialización técnica en este tema y ha logrado combinar su capacidad técnica con campañas efectivas de concientización pública para involucrar a ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil. Lo que demuestra que la sociedad civil puede ser un valioso aliado a las instancias de auditoría suprema en sus esfuerzos por forzar la toma de medidas a partir de los hallazgos de las auditorías.
Para mayor información, contactar a Immanuel Magalit [email protected].
En Corea del Sur CCEJ trabaja con la oficina del auditor general para mejorar la rendición de cuentas
La Coalición de Ciudadanos para la Justicia Social “Citizens’ Coalition for Economic Justice” (CCEJ) de Corea del Sur ha hecho uso del proceso de fiscalización que ofrece la autoridad suprema de auditoría para mejorar la rendición de cuentas de los servicios del gobierno.
CCEJ se fundó en 1989 por 500 ciudadanos que hoy ya suman 35,000. Cuenta con un personal de 50 personas y con el apoyo de 150 voluntarios especializados. Los objetivos de la organización son promover la justicia económica, protección ambiental y democrática, el desarrollo social y la reunificación de la península coreana.
La justicia social depende en parte de la rendición de cuentas del gobierno a la ciudadanía. Para ello el Comité Coreano de Auditoría e Inspección “Korean Board for Audit and Inspection” (BAI) cuenta con el poder constitucional para asegurar que los recursos públicos sean utilizados apropiadamente y que el gobierno cumpla sus compromisos con los ciudadanos. El sistema de auditoría nacional cuenta con un número de mecanismos para lograrlo:
- Los ciudadanos pueden pedir una auditoría gubernamental. (La petición debe ser firmada por más de 300 ciudadanos mayores de 20 años de edad, o por una ONG con más de 300 empleados.) Las solicitudes son revisadas por un comité compuesto por ciudadanos y funcionarios de auditoría. En caso de que se apruebe una solicitud, la auditoría se lleva a cabo y los resultados se reportan a quienes enviaron la solicitud.
- Un comité consultivo compuesto por expertos — principalmente profesores universitarios o representantes de instituciones de investigación — sirve como cuerpo consultivo a la cabeza del BAI.
- Los ciudadanos pueden exponer quejas en contra de las agencias gubernamentales del ejecutivo.
- El texto completo de los reportes de auditoría puede darse a conocer al público siempre y cuando los reportes no amenacen la seguridad del estado.
- Los ciudadanos son notificados con anticipación sobre auditorías que ya han sido programadas, lo que permite darle al BAI información y quejas que pueden reflejarse en las auditorías.
- Algunos gobiernos locales han decidido atender las quejas de los ciudadanos mediante el nombramiento de una “ciudadano auditor” con todos los poderes del auditor del BAI.
- Un inspector general monitorea los auditores del BAI y examina cualquier violación ética.
CCEJ aprovecha estos mecanismos y hace uso de la política de apertura para recopilar información sobre posibles problemas con el manejo de fondos gubernamentales y ver si existe evidencia suficiente de malversación o corrupción. En cuyo caso se exige una auditoría de la institución infractora. Un ejemplo importante del trabajo de CCEJ se encuentra en la construcción del Centro Nacional del Cáncer (NCC) que tardó el doble de tiempo (siete años) y costó casi cinco veces más (alrededor de $215 millones de dólares) de lo que se había programado originalmente.
Los expertos de CCEJ dudaron sobre la necesidad de crear el NCC cuando se propuso en 1991. Conforme se inflaba el presupuesto y se retrasaba la construcción, CCEJ comenzó a investigar si debería de pedir una auditoría. El personal de CCEJ comparó los presupuestos de varios centros especializados de cáncer dentro de hospitales en universidades con el presupuesto del gobierno para el NCC y concluyó que éste era insuficiente. Asimismo, voluntarios de CCEJ consultaron con académicos y funcionarios gubernamentales y descubrieron que la construcción del NCC se había convertido en una lucha de poder entre dos ministerios gubernamentales. CCEJ presentó los resultados de su investigación al BAI y pidió una auditoría.
BAI determinó que la construcción se había retrasado debido a la falta de planeación, “construcción no sistematizada,” y falta de recursos humanos que, en suma, dieron como resultado el desperdicio de fondos públicos. BAI encontró que el traslapo de inversiones entre el NCC y otro hospital causó gran ineficiencia. BAI llamó al Ministerio de Salud y Bienestar para armonizar las funciones de los dos hospitales y ofrecer un plan para obtener los recursos necesarios y abrir el NCC lo antes posible.
CCEJ dio a conocer los resultados de la auditoría al público y en 2000 llevó a cabo una convención de contribuyentes fiscales para anunciar que el NCC era una de las diez causas de desperdicio fiscal en 1999.
CCEJ explica que fueron cinco factores los que ayudaron a conseguir resultados exitosos:
- Una sociedad civil vigilante para poner a la luz prácticas ilegales y corruptas. La sociedad civil debe de mantenerse activa para presionar al gobierno a que atienda estas cuestiones.
- Una amplia red de expertos y voluntarios que ofrece múltiples recursos. Los voluntarios pueden reportar e investigar casos de mala administración y corrupción.
- Mecanismos institucionales que garanticen la participación de la sociedad civil en solicitudes de auditoría.
- Una sociedad civil que monitorea la institución de auditoría del gobierno y la presiona para cumplir con su mandato constitucional.
- El uso de los medios como herramienta para presionar al gobierno a cumplir con las demandas ciudadanas.
Para mayor información sobre el “Korean Board of Audit and Inspection” y sus vínculos con las organizaciones de la sociedad civil, ir a: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN024552.pdf.
Recientes revelaciones de reportes de auditoría, HakiElimu, Tanzania (Segunda Parte)
Tal como lo reportamos en el último boletín del IBP (ver: https://archive.internationalbudget.org/newsletters/boletin35/) HakiElimu decidió producir dos folletos para difundir información de los reportes de auditoría y ponerlos a disposición del público para promover el debate y comprensión del tema. Los folletos cubren información obtenida mediante auditorías del gobierno central y local con datos de los últimos tres años fiscales (2003, 2004, and 2005). Toda la información de los folletos proviene directamente de los reportes de las auditorías que se encuentran a disposición del público en Tanzania y se han publicado en internet por la ONG Investigación sobre el Alivio de la Pobreza “Research on Poverty Alleviation” (REPOA) en el boletín de noticias sobre gobernabilidad en Tanzania “Tanzania Governance Noticeboard” (TGN) (http://www.repoa.or.tz/tgn/index.php).
HakiElimu acaba de preparar un breve reporte con base en los folletos pero con gráficos y texto adicionales que presentamos a continuación. El reporte resalta algunos de los hallazgos de los Reportes Anuales de CAG realizados para los ministerios de los gobiernos centrales, departamentos y agencias (MDAs), y para las autoridades locales gubernamentales (LGAs) para los tres últimos años fiscales que cuentan con información (2002/03, 2003/04 y 2004/05).
De acuerdo con el reporte, a pesar del progreso que existe en ciertas áreas, la situación en general no es aceptable. En 2004/05, LGAs no fueron capaces de explicar el uso de 15 billones de shillings, o 10 por ciento del presupuesto no salarial y los MDAs, no pudieron explicar 203 billones de shillings que representa 10 por ciento de los presupuestos no salariales.
Los reportes de auditoría identificaron casos específicos del mal manejo de fondos. Esto exige explicaciones y la toma de acciones para exigir rendición de cuentas en contra de los responsables. En suma, los reportes de auditoría también se pueden utilizar por los miembros del parlamento, la sociedad civil y ciudadanos para exigirle al gobierno rendición de cuentas de los fondos públicos y diseñar medidas concretas para limitar problemas en el futuro.
El reporte está dividido en seis secciones que explican la selección de indicadores de los reportes de auditoría y ofrece información sobre los informes de LGA y MDA. En la última sección CAG recomienda que la secretaría del comité de cuentas públicas “Public Accounts Committee” se consolide mediante la contratación de consejeros técnicos sobre rendición de cuentas y temas de buena gobernabilidad. Además, sugiere establecer una tesorería encabezada por el jefe secretarial “Chief Secretary” para monitorear cómo se implementan las instrucciones parlamentarias y recomendaciones de auditoría.
Para obtener una copia del reporte, enviar un mensaje a Ruth Carlitz [email protected].
BARC examina las pensiones para viudas en Rajastán, India
El estado Hindú de Rajastán creó un programa de pensiones para viudas de escasos recursos en 1974. Hasta 1999 cada viuda solamente recibía el equivalente a $3 dólares al mes; pago que aumentó a $5 mensuales.
En vista de que esto no era cantidad suficiente para vivir, el gobierno 2005-06 decidió distribuir 10 kilogramos gratis de trigo al mes a cada viuda. No obstante, este plan no se cumplió debido a la falta de coordinación entre la Corporación de Alimentos de la India, el gobierno de Rajastán y el gobierno nacional. El estado de Rajastán entonces decidió aumentar la cantidad de la pensión a aproximadamente $6 a partir de 2006-07.
Elegibilidad de la pensión
Existen dos condiciones para que las viudas puedan obtener la pensión. En primer lugar, una viuda debe de tener menos de 27,000 metros cuadrados de tierra sin irrigar y menos de 14,000 metros cuadrados de tierra irrigable. En segundo lugar, no debe tener hijos mayores de 18 años.
La primera condición tiene cierto sentido, aunque no todos los propietarios de tierras tienen los medios para cultivarlas. Sin embargo, la segunda restricción es completamente absurda ya que no existe ninguna forma de garantizar que los hijos adultos podrán encontrar empleo y apoyar a sus madres viudas. De hecho, muchos hijos que cuentan con trabajo se rehúsan a apoyar a sus madres, sobre todo, si están casados.
Otro problema es que no todos los fondos asignados para la pensión son distribuidos como se explica a continuación.
Fracaso en la distribución de fondos asignados a viudas elegibles
En la propuesta de presupuesto 2003-04, el gobierno estableció que planeaba gastar aproximadamente el equivalente a $11 millones de dólares en pensiones para viudas ese año. A lo largo del año, sin embargo, las autoridades distritales dijeron al gobierno que no podrían gastar la cantidad completa y que el gasto real era sólo de $9 millones.
La ONG Centro para el Análisis Presupuestario de Rajastán (“Budget Analysis Rajasthan Center” (BARC)) no podía creer que la demanda para pensiones hubiera disminuido tan drásticamente en vista de que no hubo cambios sustanciales en la economía o en las limitaciones sociales que enfrentan las viudas. Asimismo, BARC recibió varias quejas de viudas elegibles cuyas solicitudes para obtener la pensión habían sido rechazadas por las autoridades locales o puestas en una lista de espera. En vista de que no hubo explicaciones satisfactorias sobre estos asuntos, BARC examinó un reporte realizado por el auditor general y encontró que se acusaba a los distritos oficiales por no administrar el programa de pensión de manera responsable.
Desafortunadamente, la irresponsabilidad de los distritos oficiales causó un recorte en las asignaciones presupuestarias para las pensiones de las viudas, que recibieron el equivalente a $10 millones de dólares en 2004-05 y 2005-06 menos de los $11 millones que el gobierno había dicho que se necesitarían en 2003-04.
El activismo de BARC
Cada año muchas viudas pobres solicitan una pensión pero su petición es rechazada debido a la falta de fondos. En este caso, sin embargo, los fondos necesarios habían sido destinados pero no distribuidos y las viudas fueron las víctimas. No había indicios de que los funcionarios distritales responsables hubieran sido identificados o castigados.
BARC tomó acción en varios frentes: distribuyó documentos gubernamentales relacionados con la pensión para viudas conforme al presupuesto 2003-04 y el reporte del contador general a ciertos miembros de la oposición de la asamblea legislativa para que discutieran este asunto en la asamblea durante la sesión presupuestaria 2005-06. (BARC también distribuyó estos documentos a algunos miembros del partido gobernante.) Asimismo BARC habló del tema en todas sus reuniones con ONGs que escribieron cartas al Departamento de Bienestar Social respecto al dinero que no se gastó y a los recortes al presupuesto de las pensiones para viudas.
Además BARC participó en una conferencia de prensa en Ekal Nari Shakti Sangathan, una organización de viudas y mujeres separadas en Rajastán, que busca incentivar el interés de los medios en el fracaso gubernamental para distribuir los fondos de las pensiones. BARC también distribuyó los documentos gubernamentales relevantes entre sus propios contactos.
Estas medidas por parte de la asamblea legislativa, los medios, la organización de viudas, otras ONGs y BARC presionaron al gobierno simultáneamente desde diferentes puntos. Finalmente, el gobierno aumentó su financiamiento a las pensiones de $10 a $11 millones en el presupuesto de 2005-06 y planea un aumento adicional de $12.5 millones en 2006-07. Aunque estos aumentos no son suficientes para satisfacer la demanda de las pensiones para viudas, BARC ha tenido éxito en familiarizar a los funcionarios públicos con el problema que representa gastos no ejercidos y prevenir futuros recortes y asegurar un aumento en el financiamiento de dichas pensiones.
Para mayor información, contactar a Subrata Dutta [email protected].
Iniciativa presupuestaria para democratizar el proceso presupuestario en la India, CBGA
En India, como en muchos otros países, el discurso presupuestario es controlado por los economistas, políticos, académicos y el sector privado. Los pobres, que representan una mayoría en la población de la India, están al margen de la discusión.
El Centro para el Presupuesto y Rendición de Cuentas de la Gobernabilidad “Center for Budget and Governance Accountability” (CBGA) se reunió con varias organizaciones y fundaciones para crear una nueva iniciativa — “People’s Budget Initiative” — para luchar por una mayor democratización del proceso y de los documentos presupuestarios. Esta alianza está integrada por representantes de alrededor de 50 organizaciones que incluye movimientos populares, organizaciones de base, grupos académicos, medios, así como organizaciones de desarrollo nacional e internacionales.
La iniciativa formó grupos de trabajo para examinar puntos delicados en el presupuesto (“Union Budget”) 2007-08 en temas de agricultura, infraestructura, movilización de recursos y gastos administrativos, salud, educación, mujeres, grupos indígenas, niños y derechos humanos.
En noviembre 2006, la iniciativa llevó a cabo una convención nacional para discutir cuestiones clave para cada uno de estos sectores y hacer recomendaciones para que el siguiente presupuesto tenga una perspectiva en favor de los más desprotegidos. Estas recomendaciones se consolidaron en una serie de demandas.
La convención de dos días se caracterizó por la entusiasta participación de más de 180 individuos con distintas especialidades. (A pesar de enviar varias invitaciones los representantes del ministerio de finanzas no asistieron a la convención.)
En los próximos meses, la iniciativa planea darle seguimiento a la convención y promover la serie de demandas en un encuentro con funcionarios del gobierno, partidos políticos y otros grupos clave en el proceso presupuestario. Asimismo, planea presentar demandas específicas a ministerios relevantes a fin de ser integradas en los presupuestos ministeriales.
Además, la iniciativa circulará la serie de demandas a un sector de la sociedad civil más amplio para asegurar que más gente pueda exigir, colectivamente, la democratización del proceso presupuestario. Se tratará de movilizar a asociaciones de agricultores, sindicatos comerciales y otros grupos para que se unan a los esfuerzos de incidencia a fin de incluir la serie de demandas en sus campañas de incidencia. La iniciativa también planea asegurar la cobertura por parte de los medios y apoyar la serie de demandas.
Estas actividades complementarán las actividades anuales de CBGA en torno al presupuesto. Cada año tan sólo 24 horas después de la presentación del presupuesto, CBGA publica su respuesta al presupuesto en donde resalta puntos críticos como las asignaciones al sector social. CBGA conduce un evento público al que asisten miembros de la academia, el parlamento y los medios para debatir el presupuesto desde la perspectiva de los pobres. CBGA también trata directamente con miembros del parlamento durante la aprobación del presupuesto.
Influir en el presupuesto de una nación tan inmensa y diversa como India es muy difícil, sobre todo, cuando las partes involucradas abusan de la ignorancia de las masas para mantenerlas fuera de las decisiones del presupuesto. Tomará varios años de esfuerzo conjunto y dedicado convertirse en una voz que el ministerio de finanzas no pueda ignorar. Sin embargo, en una democracia en donde los partidos pueden no ser electos, uno esperaría que una iniciativa como esta eventualmente tenga un efecto en el sistema.
Para mayor información, contactar a Yamini Mishra [email protected].
CEGAA mejora la eficiencia y el impacto del financiamiento para el VIH/SIDA
A pesar de que se invierten muchos recursos humanos y financieros en la lucha contra el VIH/SIDA, existen informes sobre la subutilización y malgasto de dichos recursos y sobre la capacidad limitada de los países para absorber el financiamiento. Los países también están reportando que las condiciones impuestas por donatarios y los requisitos de documentación afectan la eficiencia del gasto. Esto ha traído mayor atención al mejoramiento de la gobernabilidad económica nacional como medio para mejorar la racionalidad, rendición de cuentas y transparencia respecto al gasto de VIH/SIDA.
El Centro de Gobernabilidad Económica y SIDA en África “Centre for Economic Governance/AIDS in Africa” (CEGAA) realiza análisis presupuestario y económico, seguimiento y monitoreo del gasto, capacitación e incidencia para documentar y ayudar a enfrentar los retos fiscales y administrativos de muchos países africanos en su lucha contra el VIH/SIDA. CEGAA realiza investigación sobre temas fundamentales como por ejemplo si los recursos del VIH/SIDA se gastan eficientemente, si los fondos son transferidos y gastados en su totalidad y si se cumple con los objetivos de gasto originales. CEGAA también ayuda a organizaciones a realizar sus propios análisis y monitoreo construyendo así una fuerte red africana para el monitoreo de la utilización de recursos de VIH/SIDA.
Los principales objetivos de CEGAA son:
- Analizar la capacidad económica de los gobiernos nacionales para absorber efectivamente los fondos de VIH/SIDA, la eficiencia del gasto de dichos recursos y los factores que limitan dicho gasto.
- Analizar los efectos de las políticas macroeconómicas internacionales y nacionales, las condiciones impuestas por las instituciones financieras internacionales, las políticas fiscales y monetarias y los sistemas financieros sobre la habilidad de los países africanos para responder al VIH/SIDA.
- Apoyar los esfuerzos del ejecutivo, la sociedad civil y el parlamento para monitorear la efectividad del gasto del VIH/SIDA y luchar por aumentar la rendición de cuentas, transparencia y mejoramiento de los procesos presupuestarios y ejecución del gasto.
En el largo plazo estos esfuerzos están diseñados para permitirle a CEGAA y a los países:
- Hacer recomendaciones a los gobiernos, donatarios internacionales e instituciones financieras y organizaciones que trabajan el tema de VIH/SIDA sobre cómo mejorar la gobernabilidad económica, capacidad de absorción y eficiencia del gasto.
- Apoyar los esfuerzos de los donatarios para evaluar cómo cada país se puede beneficiar de la asistencia financiera en la campaña en contra del VIH/SIDA.
- Exigir rendición de cuentas de parte de los gobiernos africanos para que cumplan con sus compromisos internacionales y regionales (como las metas del milenio, UNGASS y las metas de Abuja+5) respecto a su respuesta al VIH/SIDA.
- Desarrollar y apoyar la formación de redes regionales de la sociedad civil en África que luchen por una gobernabilidad económica efectiva, rendición de cuentas y transparencia a nivel nacional e internacional.
Investigación participativa de CEGAA
CEGAA trabaja para asegurar que se realicen actividades de activismo e investigación dentro de los países africanos. Esto, mediante procesos dirigidos por organizaciones dentro del país que estén seriamente comprometidas. Por ello, CEGAA ayuda capacitar a economistas con especialidad en el sector salud, funcionarios gubernamentales y agencias de investigación de la sociedad civil en África para llevar a cabo análisis presupuestario y económico. Por ejemplo, CEGAA ha establecido una red de investigadores asociados que junto con CEGAA desarrollan capacidades dentro de la región.
Otro principio clave de CEGAA es la vinculación colaborativa con el gobierno. CEGAA busca mantener un balance entre la investigación independiente, la incidencia y el apoyo a funcionarios gubernamentales.
CEGAA cuenta con la experiencia para lograr sus objetivos. Cuenta con personal especializado en el monitoreo de presupuestos y en técnicas de seguimiento del flujo de recursos y ofrece asistencia técnica a muchos países africanos, latinoamericanos y de Europa del este. Con amplia experiencia en finanzas públicas, economía de la salud y seguimiento del flujo de recursos para VIH/SIDA, el personal de CEGAA reúne las cualidades para fortalecer el flujo de recursos para el VIH/SIDA entre los funcionarios públicos y la sociedad civil.
CEGAA ha participado en la capacitación y apoyo de actividades de monitoreo de recursos para la salud y VIH/SIDA para la organización Action Aid y socios en varios países africanos, la Fundación Soros en Kazajstán, el IBP en Azerbaiján y el “Open Society Institute” en países de Europa del este. Hoy en día se está planeando la capacitación y asistencia técnica para países del norte, este y sur de África, así como capacitación sobre las técnicas de Evaluación del Gasto Nacional sobre SIDA “National AIDS Spending Assessment” (NASA) para países del oeste y sur de África.
Además, CEGAA tiene fuertes vínculos con economistas de salud a lo largo del continente africano y al interior de su consejo consultivo. Asimismo recibe asistencia técnica de expertos en varios temas sobre salud, VIH/SIDA y desarrollo. CEGAA también colabora con varias organizaciones gubernamentales y no-gubernamentales. Podemos mencionar la evaluación al gasto nacional sobre SIDA que se realizó en Botswana por parte de UNAIDS con la Agencia Nacional de SIDA “National AIDS Coordinating Agency” (NACA), lo que exigió familiarizar a los representantes gubernamentales con la metodología de NASA. CEGAA también planea colaborar con la Unidad de Salud Económica “Health Economic Unit” (HEU) de la Universidad de Cape Town para organizar programas de capacitación para estudiantes de salud económica sobre temas de gobernabilidad económica y VIH/SIDA. Además CEGAA preparó un documento estratégico para la nueva Unidad de Fortalecimiento de Sistemas de Salud dentro del Departamento de VIH de la Organización Mundial de la Salud.
Para mayor información, contactar a la directora de CEGAA Teresa Guthrie [email protected].
Encuesta sobre monitoreo de presupuestos para educación de calidad, CSCQBE, Malawi
La Coalición de la Sociedad Civil para la Educación de Calidad “Civil Society Coalition for Quality Basic Education” (CSCQBE) de Malawi ha realizado encuestas anuales para el monitoreo del presupuesto del gasto del sector educativo desde 2002. Tomando como parámetros a las metas del milenio (MDGs) y a los principios de la educación para todos “Education for All” (EFA) la coalición ha realizado los sondeos por dos motivos: primero, para asegurarse de que se están destinando suficientes recursos a la educación básica por el gobierno conforme a las metas EFA y a los MDGs y, segundo, para asegurar que esos recursos se gasten conforme a las políticas y presupuesto gubernamentales. La encuesta ofrece información que las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) pueden utilizar para luchar por aumentar los fondos del sector educativo.
La encuesta de monitoreo presupuestario responde a la apremiante necesidad de un mecanismo de reforma. De 1994 a 2001 los aumentos al presupuesto educativo no se tradujeron en mejor calidad, lo que confirma las sospechas generalizadas sobre malos manejos en el uso de recursos. En 1999, por ejemplo, el Ministerio de Educación asignó MK 187 millones ($1 US = 144 MK) para la construcción de escuelas. OSCs decidieron prevenir posibles actos de corrupción y promover el manejo adecuado de los fondos públicos mediante el monitoreo de los ingresos y egresos del gobierno.
La encuesta
CSCQBE realiza encuestas a las escuelas para ver cuánto dinero reciben del total originalmente asignado. Los fondos para educación se canalizan a través del Comité Nacional del Gobierno Local “National Local Government Finance Committee” que asigna fondos directamente a los distritos mediante una fórmula aprobada por el parlamento. Las asambleas distritales distribuyen los fondos a las escuelas de la manera que consideren conveniente.
CSCQBE cubre 500 escuelas en las encuestas (aproximadamente 10 por ciento del total de las escuelas en Malawi). Las escuelas se dividen en regiones geográficas: norte, este central, oeste central, sudeste, sudoeste y “Shire Highlands.” Las escuelas luego se dividen en zonas rurales y urbanas de las cuales se escoge un número aleatorio. Esto se define conforme a la información disponible existen 4932 escuelas rurales y 144 escuelas urbanas. CSCQBE sondea 400 escuelas rurales y 100 escuelas urbanas. La siguiente fórmula se utiliza en cada distrito para determinar el número de escuelas a incluirse en el estudio:
Por ejemplo, en el norte existen 1153 escuelas rurales y 32 urbanas. Por ende, CSCQBE encuestará a 92 escuelas rurales (1153/4932*400) y a 22 escuelas urbanas (32/4932*100).
La información adquirida se analiza poniendo especial atención a lo siguiente:
- Cualquier aumento en las asignaciones al sector educativo
- Diferencias en los presupuestos para distintos niveles educativos
- La cantidad de materiales de enseñanza y aprendizaje que reciben las escuelas y las universidades
- La cantidad y oportunidad con que los maestros reciben los salarios
- La cantidad de maestros que se contratan y capacitan
- La distribución geográfica de maestros
- El registro de alumnos en cada escuela, sobre todo con base en género
- El registro de niños con necesidades de educación especial y el suministro de materiales de enseñanza para ellos
Un borrador del reporte con los resultados se circula entre las organizaciones de CSCQBE y se discute en una reunión especial de monitoreo presupuestario. El reporte se lleva a cabo en junio para coincidir con la aprobación del presupuesto por parte del parlamento durante una reunión pública con funcionarios ministeriales, parlamentarios y expertos en desarrollo y los medios. CSCQBE saca comunicados de prensa y coordina reuniones distritales en donde los funcionarios de la asamblea distrital y del sistema educativo distrital, OSCs y representantes escolares discuten los resultados y, en caso de requerirlo, formular planes de acción para responder a cuestiones específicas. El reporte se publica en los medios y circula entre donatarios y funcionarios gubernamentales. Durante este tiempo CSCQBE se asegura de obtener compromisos de los gobiernos y donatarios sobre cómo responder ante cualquiera de los puntos del reporte. Los representantes de CSCQBE toman nota de las promesas y se aseguran de monitorear su implementación en los años siguientes.
Éxito de la encuesta
- El monitoreo del presupuesto y gasto para educación se ha institucionalizado en Malawi. De hecho existe un subcomité sobre monitores presupuestarios que ha sido creado específicamente para trabajar con CSCQBE en Lilongwe, la capital de Malawi. La coalición planea hacer encuestas trimestrales y semestrales durante el año fiscal 2005/6.
- Los resultados de la encuesta demuestran la necesidad de mejorar en el sector educativo y le dieron a la sociedad civil evidencia para presionar al gobierno de Malawi. El gobierno está atendiendo las disparidades entre zonas rurales y urbanas y planea introducir incentivos como pagar la construcción de vivienda para maestros rurales.
- OSCs presionaron al gobierno para incluir asignaciones que cubran las necesidades especiales (dentro del presupuesto nacional) para la compra de materiales didácticos y para la capacitación de maestros en educación especial. El presupuesto del gobierno demuestra que en el rubro Otras Transacciones Recurrentes “Other Recurrent Transactions” (ORT), en donde se cataloga a las asignaciones para necesidades especiales, ha habido un aumento de MK 20 millones en 2002/3 a MK 34 millones en 2004/5.
- En 2004 el gobierno comenzó la primera encuesta de monitoreo del gasto público “Public Expenditure Tracking Survey” (PETS) después de observar el éxito del ejercicio realizado por CSCQBE. La sociedad civil participó durante la planeación de las reuniones, así como en las encuestas. Los resultados de la primera encuesta aún deben de publicarse.
- En 2002, cuando el gobierno canceló la capacitación de los maestros debido a la falta de financiamiento, las OSCs comenzaron una campaña de tres meses para obligar al gobierno a reanudar estas actividades. La coalición argumentó que se trataba de una violación al compromiso del gobierno para entrenar a 6,000 maestros cada año tal como se indica en el marco de política e inversión y en los documentos de estrategias para la reducción de la pobreza.
- En 2003 se descubrió que cierto número de maestros recibió sus salarios tarde o no nunca los recibió. OSCs influyeron en el comité parlamentario sobre educación para esclarecer esta situación. El comité entregó un reporte a la asamblea nacional.
- CSCQBE trabaja con muchas organizaciones a nivel nacional (“Development Partners Forum,” “Group on Review of the Malawi Poverty Reduction Strategy Paper,” “Education For All National Technical Group” entre otras) y a nivel internacional (Banco Mundial, UNESCO, “Global Campaign for Education,” “Africa Network Campaign for Education for All” (ANCEFA), entre otras) y participa en reuniones gubernamentales y grupos de trabajo sobre educación. Estas experiencias han aumentado la influencia de la sociedad civil y su capacidad de monitoreo y evaluación.
- CSCQBE también ha trabajado para mejorar la comprensión ciudadana de las políticas presupuestarias y de educación y la rendición de cuentas en el sistema educativo. A fin de darle a los ciudadanos mayor control sobre el proceso de monitoreo presupuestario se han creado 13 redes distritales para descentralizar el monitoreo del presupuesto de educación. Se espera que una vez que estas redes entren en funciones, las organizaciones de la coalición se animarán a participar en el monitoreo presupuestario en áreas de su interés particular. Estas redes apoyarán el monitoreo presupuestario de las escuelas por parte de grupos comunitarios o de las mismas escuelas, mediante la asociación de padres de familia y maestros.
Retos
- Malawi aún enfrenta retos que debe de superar antes de alcanzar las metas del milenio. El sector educativo (como porcentaje del total del presupuesto) sólo representó 13 por ciento del año fiscal 2005/6 después de haber llegado a 28 por ciento en los noventas. Esto está por debajo de la recomendación internacional de 26 por ciento para conseguir las metas EFA para 2015.
- Los funcionarios gubernamentales no siempre cooperan por completo con datos e información del presupuesto, lo que impide hacer un seguimiento preciso del gasto gubernamental o determinar la medida en la que el gobierno trabaja para mejorar el sistema educativo en Malawi.
- Las organizaciones miembro de CSCQBE tienen muchos compromisos y obligaciones lo que a veces retrasa la entrega de cuestionarios a la secretaría de CSCQBE.
- CSCQBE no puede ampliar su muestreo de (10 por ciento) de las escuelas debido a la falta de recursos.
Para mayor información, contactar a CSCBQE [email protected].
El desarrollo nacional en las manos de la gente, CSPR, Zambia
En Zambia la sociedad civil participa en la formulación de los planes del gobierno para luchar contra la pobreza y promover el desarrollo nacional.
Este proceso comenzó en 2000 después de que Zambia adoptara el proceso para países seriamente endeudados “Heavily Indebted Poor Country” (HIPC). El gobierno de Zambia invitó a la sociedad civil a participar en la preparación de Documentos sobre Estrategias para la Reducción de la Pobreza “Poverty Reduction Strategy Paper” (PSRP), que describen las políticas nacionales para promover el crecimiento y la reducción de la pobreza. Entonces, grupos de la sociedad civil formaron la Red de la Sociedad Civil para la Reducción de la Pobreza “Civil Society for Poverty Reduction” (CSPR) que está integrada por más de 140 ONGs nacionales para facilitar la coordinación del proceso.
Para complementar su participación en la iniciativa PSRP, CSPR realizó consultas independientes —con comunidades en algunas de las zonas más pobres del país — sobre las necesidades de sectores como agricultura, educación, salud, nutrición y salubridad. Los hallazgos de las consultas fueron presentados en un reporte que se le entregó al gobierno.
Casi una tercera parte de las recomendaciones se incorporaron en la versión final de los PRSP y la sociedad civil estuvo de acuerdo en que los PRSP presentan un marco adecuado para luchar en contra de las deplorables condiciones en que viven la mayoría de los habitantes de Zambia. Los miembros de CSPR decidieron seguir organizados después del lanzamiento del PSRP a fin de monitorear y evaluar su implementación y promover temas de reducción de la pobreza.
En 2005 el gobierno invitó a la sociedad civil a participar en la formulación del Quinto Plan Nacional de Desarrollo “Fifth National Development Plan” (FNDP). Tal como sucedió con anterioridad, CSPR realizó consultas independientes para informar sus recomendaciones y luego documentarlas en un reporte para el gobierno. Una vez que el gobierno lanzó el borrador de FNDP, CSPR analizó el borrador y observó, por ejemplo, que el FNDP no explica claramente su conexión con iniciativas gubernamentales clave como los PRSP.
Con base en análisis presupuestarios y en ejercicios de seguimiento de gastos realizados por CSPR se observó que las asignaciones para programas anti-pobreza con frecuencia se desembolsan incompleta y tardíamente. En muchos casos los fondos no llegan a los proyectos, originalmente intencionados, mientras otras áreas del presupuesto reciben recursos por encima de las asignaciones originales. En 2002, por ejemplo, sólo se desembolsó 25 por ciento de los fondos asignados a programas para la reducción de la pobreza. Esta cantidad aumentó a 50 por ciento en 2003 y alcanzó el 100 por ciento en 2004. Según CSPR esto es gracias al activismo de la sociedad civil.
Otro aspecto delicado es lo impredecible que resulta el flujo de recursos. El gobierno dice que la implementación del FNDP ayudará a que Zambia cumpla con las metas del milenio, pero no ha explicado cómo. El presupuesto de FNDP está por debajo de lo que costaría alcanzar las metas del milenio: el presupuesto de FNDP para el sector social es de $800 millones al año, pero Zambia necesitará gastar cerca de $1.5 billones por año en este sector si desea alcanzar las metas del milenio antes del 2015. Tanto el gobierno como la sociedad civil están buscando cerrar esta brecha.
Queda claro que alcanzar las metas del milenio y erradicar la pobreza dependen de planes nacionales como el FNDP y PRSP. Sin embargo, CSPR cree que la planeación nacional sólo puede tener éxito si se incluye la voz de los pobres, lo que implica un intenso proceso de consultas públicas.
La sociedad civil tiene un papel importante como portavoz de los menos favorecidos. Quienes participan en los planes nacionales de desarrollo no lo hacen porque estén de acuerdo con todos las políticas del FMI y del Banco Mundial; sino porque buscan que las necesidades básicas de todos los ciudadanos se satisfagan. El caso de Zambia ha demostrado que el gobierno toma en cuenta a la sociedad civil siempre y cuando ésta se organice efectivamente.
Para mayor información, contactar a Ivy Mutwale [email protected].
Atlas sobre presupuestos de defensa en América Latina
La Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL) surge en 2001 con el apoyo del “National Endowment for Democracy” cuando un plural grupo de expertos en seguridad y defensa de varios países de la región acordaron desarrollar un producto que explicara las operaciones y funciones del sector de defensa para todos los países de América Latina. Con ayuda del “Open Society Institute” RESDAL comenzó a trabajar en un atlas comparativo sobre defensa en América Latina, que primero se publicó en la página de internet de RESDAL y luego se publicó en su versión impresa. (Ver: RESDAL http://www.resdal.org/.)
A pesar de los avances en el acceso a la información sobre el funcionamiento del sector de la defensa en varios países, esta información no siempre se encuentra disponible en el mismo formato. Por ello, la organización de dicha información representó un gran reto en la preparación del atlas. También fue necesario unificar los criterios y definiciones de lo que quieren decir los presupuestos de defensa en cada país y examinar las unidades que forman parte del sistema de defensa (tales como administración central, instituciones descentralizadas y seguridad social).
Finalmente, el atlas cumplió su objetivo de convertirse en una fuente centralizada de información presupuestaria para la región. En su primera sección el atlas presenta datos por área temática que permite una rápida revisión del contenido. La segunda sección incluye detalles sobre el marco legal y categorías presupuestarias. El atlas responde preguntas tales como qué entidades gubernamentales gastan los fondos de defensa, cuáles son los objetivos del gasto de defensa y cómo se gastan estos recursos.
El atlas refleja el modus operandi de RESDAL ya que integra las contribuciones académicas y prácticas de sus miembros. RESDAL cuenta con 250 miembros en América Latina, Canadá, Estados Unidos y Europa que provienen de la academia, el sector militar o representan a organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales.
Capacitación a nivel intermedio sobre análisis y activismo presupuestario, Camboya
El Proyecto Internacional de Presupuesto (IBP) llevó a cabo un taller presupuestario en Camboya del 21-31 de octubre 2006 en colaboración con ActionAid. El objetivo del taller fue ayudar a los participantes a fortalecer sus capacidades cuantitativas (de análisis presupuestario independiente) y sus capacidades de activismo (para difundir los resultados de su análisis e influir en las políticas presupuestarias).
El taller tuvo una duración de diez días en los que se estudió el proceso presupuestario, la terminología presupuestaria, estudios de caso de grupos presupuestarios alrededor del mundo, análisis cuantitativo y metodologías de difusión. El taller fue altamente participativo. Los asistentes tuvieron espacio para responder y hacer preguntas, realizar trabajo de grupo y hacer presentaciones durante las distintas sesiones del taller. Los materiales del taller incluyeron un ejercicio de simulación utilizando el presupuesto de un país ficticio junto con estudios de caso que fueron analizados por los participantes.
Los participantes del curso representan a grupos que han demostrado un compromiso con el trabajo presupuestario aplicado (por la investigación presupuestaria que realizan orientada a influir en las políticas presupuestarias) y lo han integrado como un componente clave de su estrategia organizacional. Asimismo, la selección se basó en su experiencia y compromiso con el trabajo presupuestario dentro de su organización. Los grupos que asistieron al curso provinieron de países asiáticos y africanos.
Uno de los asistentes de la organización Asociación de ONGs para la Educación “NGO Education Partnership” dijo que el taller le dió conocimientos que su organización compartirá con otras ONGs para desarrollar una estrategia de trabajo presupuestario en Camboya. “Mi organización forma parte de una red de grupos que ofrecen talleres a otras ONGs. Por ello, comenzaremos a capacitar a otras ONGs sobre literatura económica para alertar a la gente sobre el potencial del trabajo presupuestario en Camboya.” Igualmente, un participante de Action Aid, China comentó que el taller fue muy útil para desarrollar activismo presupuestario en China. “El año que viene llevaremos a cabo investigación sobre el presupuesto de las escuelas y presupuestos con enfoque de género en cooperación con socios locales para crear nuevos mecanismos sobre presupuestos participativos en varios sectores a nivel local. Mientras tanto, promoveremos una red de participación presupuestaria entre la sociedad civil de China.”
Por su parte, el Centro de Gobernabilidad Democrática “Center for Democratic Governance” (CDG) con base en Burkina Faso expresó que los recursos y herramientas ofrecidos en el taller corresponden con los objetivos de la organización para profundizar la capacidad de análisis y activismo presupuestario. “Durante sus primeros años de trabajo CDG ha desarrollado un firme compromiso con el análisis presupuestario aplicado. Esto se debe a los retos que impone el subdesarrollo y a los primeros resultados alentadores de la organización. Por ello, CDG quiere consolidar su equipo y capacitar a dos nuevos investigadores en técnicas de análisis y activismo presupuesto para influir en la formulación y en la implementación de programas y políticas públicas mediante el trabajo de presupuestos.”
El taller fue facilitado por cuatro entrenadores (del IBP y de organizaciones asociadas avanzadas) y por un entrenador asociado con ActionAid. Debido a la intensidad del taller, el número de participantes se restringió a 25 personas.
Al final del taller el IBP ofreció ayudar a algunos participantes mediante la asignación de un mentor (un experto presupuestario de la región) para trabajar con la organización del participante seleccionado sobre un proyecto presupuestario específico.
Para mayor información, contactar a Vivek Ramkumar [email protected].
Nuevas publicaciones en la biblioteca del IBP
Guía para la Reforma Presupuestaria: Una Nueva Aproximación Presupuestaria con un Enfoque de Género “Budget Reform Guide: The New Results-Oriented Budget Approach With a Gender Perspective’
Por la dirección de presupuesto del ministerio de finanzas y privatización, “Direction du Budget du Ministère des Finances et de la Privatisation,” Marruecos
United Nations Development Fund for Women (UNIFEM) (en francés)
La guía hace un repaso de los principios básicos de los presupuestos públicos y la reforma presupuestaria en Marruecos mediante preguntas que son contestadas de manera sencilla utilizando muchos ejemplos. La primera sección explica qué es el presupuesto y todas las fases del proceso presupuestario. La segunda sección se enfoca en los objetivos y repercusiones de la administración de fondos públicos. La tercera sección hace una introducción sobre cómo integrar una perspectiva de género en el proceso presupuestario. En la cuarta sección se describen los roles del gobierno y las organizaciones de la sociedad civil en la reforma presupuestaria en Marruecos.
Asistencia, Presupuestos y Rendición de Cuentas “Aid, Budgets, and Accountability”
Por Paolo de Renzio/ Centre for Aid & Public Expenditure (CAPE)
En este resumen del taller se revisa el presente debate sobre las modalidades de asistencia financiera y de los esfuerzos para reformar la administración pública financiera “Public Financial Management” (PFM). Asimismo, se examina el papel de los donatarios en la promoción de sistemas y procesos que permitan canalizar el aumento de asistencia mediante los presupuestos nacionales y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas domésticos. El trabajo utiliza estudios de caso y ejemplos del sub-Sahara africano y en el último capítulo el autor presenta sugerencias para la investigación aplicada en el futuro.