Newsletter 30 – Spanish

Nov 1, 2005

Presupuestos participativos alrededor del mundo

Orígenes y popularidad de los presupuestos participativos

Los presupuestos participativos (PB) se refieren al proceso mediante el cual los ciudadanos de una comunidad o localidad discuten, deliberan y toman decisiones sobre la distribución de los fondos públicos. Los programas de PB son implementados gracias a la cooperación de los gobiernos, ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil (OSCs) para darles a los ciudadanos poder en la toma de decisiones sobre cómo y en qué se deben de gastar los recursos públicos. Estos programas crean oportunidades para comprometer, educar y fortalecer la presencia de los ciudadanos lo cual promueve una sociedad civil más dinámica. El PB también ayuda a promover la transparencia que tiene el potencial de reducir la ineficiencia y corrupción en el gobierno.

La mayoría de los ciudadanos que participan en PB son de bajos ingresos y cuentan con bajos niveles educativos. Históricamente, estos grupos han sido excluidos de la toma de decisiones presupuestarias, pero los programas de PB les permiten tomar decisiones que afectan las acciones del gobierno.

Las prácticas de presupuestos participativos inicialmente fueron implementadas en doce ciudades brasileñas entre 1989 y 1990. Para 2005 ya se había expandido a más de 300 municipalidades en más de 40 países, incluyendo China, España, Ecuador, India, Indonesia, Italia, México, República Dominicana (ver el siguiente artículo), Serbia, Sudáfrica y Uruguay.

El IBP planea involucrarse en la difusión y monitoreo de proyectos sobre presupuestos participativos. Favor de ver el último párrafo de esta nota para ver cómo nos puedes ayudar.

Cómo funciona el modelo de Porto Alegre

Los ciudadanos participan en una serie de reuniones patrocinadas por el gobierno en un periodo de ocho meses, durante el cual votan por políticas específicas y generales. Los ciudadanos se enfocan, principalmente, en el gasto de inversión con el 10-20 por ciento de los presupuestos municipales de Brasil disponibles para obras públicas. Los ciudadanos primero votan por políticas generales, estableciendo las prioridades para las nuevas categorías de gasto como infraestructura, vivienda y salud. Los ciudadanos votan por proyectos específicos, como pavimentar una calle o abrir una clínica de salud en su vecindario.

Para distribuir recursos y organizar la participación ciudadana, Porto Alegre fue dividido en doce distritos administrativos. Los ciudadanos asisten a estas reuniones en sus distritos locales. Los votos se quedan dentro del distrito para promover la competencia y solidaridad entre individuos con antecedentes socioeconómicos similares. Por ejemplo, residentes de bajos ingresos compiten con otros residentes de bajos ingresos en lugar de hacerlo con residentes de medianos y altos ingresos.

Para promover la justicia social, los recursos son distribuidos entre los doce distritos conforme a sus necesidades – en cuanto mayor es la pobreza, mayor es el nivel de recursos que el distrito recibirá. Por ello, el distrito más pobre automáticamente recibirá más recursos que el distrito más rico.

Los ciudadanos también votan por delegados que representen sus intereses durante negociaciones clave del presupuesto y políticas de implementación. Los delegados fungen como observadores para limitar la corrupción y asegurar que los proyectos se terminen. Además, estos delegados actúan como intermediarios entre el gobierno y sus comunidades locales.

En realidad no existen formatos o reglas estrictas que regulen los presupuestos participativos; sino que más bien los gobiernos locales, OSCs y ciudadanos satisfacen sus necesidades y objetivos al modificar el conjunto de reglas básico establecido en Porto Alegre, Brasil en 1989.

Para el éxito de los presupuestos participativos se deben de cumplir con las siguientes condiciones:

  • Debe de haber fuerte apoyo gubernamental para delegar autoridad directamente a los ciudadanos.
  • El gobierno debe de preparar y distribuir entre los ciudadanos el presupuesto y documentos de planeación de políticas públicas de alta calidad.
  • El gobierno debe de estar dispuesto a transformar la manera en la que se toman las decisiones públicas a nivel local.
  • El gobierno debe de tener recursos suficientes para implementar proyectos públicos de infraestructura seleccionados por los ciudadanos de la localidad en cuestión.

Por parte de los ciudadanos y de las OSCs:

  • Los ciudadanos deben de ser capaces de decidir conjuntamente a qué obras públicas será destinado el dinero.
  • OSCs y ciudadanos deben de estar dispuestos a trabajar de cerca con funcionarios públicos.
  • OSCs y ciudadanos deben de estar dispuestos a utilizar el formato de los PB para presionar a los funcionarios públicos y denunciar públicamente cualquier acto ilícito.

Es más probable que los presupuestos participativos se logren cuando las OSCs y los ciudadanos son capaces tanto de cooperar con funcionarios públicos y, en caso de ser necesario, oponerse a las ideas y políticas del gobierno. Si las OSCs están dispuestas a oponerse a los funcionarios públicos no habrá presión en los funcionarios para delegar su autoridad y aumenta la probabilidad de prácticas de cooptación. Por ello, las OSCs pueden jugar una papel vital en el monitoreo de prácticas presupuestarias existentes, así como promover presupuestos participativos en otros lugares.

PB se han propagado alrededor del mundo mediante redes políticas y de activistas de la sociedad civil. Los Foros Sociales Mundiales de Porto Alegre han sido un catalizador clave permitiéndoles a los activistas del mundo recibir información sobre las exitosas experiencias de Brasil. Recientemente, se ha visto el apoyo institucional por parte del Banco Mundial, el Instituto del Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas Habitat que han comenzado a promover al PB como una manera novedosa a favor de la transparencia, la rendición de cuentas y el gasto con justicia social.

En Sudáfrica, por ejemplo, PB ha promovido participación comunitaria en el presupuesto de las municipalidades de Stellenbosch y la ciudad de Búfalo. En Stellenbosch, el Acto de la Administración Municipal de Finanzas de 2003 exige que inmediatamente después de la tabulación del presupuesto anual en un concejo municipal, el contador público debe de publicar el presupuesto y todos los documentos relevantes al presupuesto además de invitar a la comunidad local a enviar sus comentarios sobre el presupuesto. Sin embargo, una gran parte de la comunidad no ha tenido la oportunidad de adquirir familiaridad con conceptos financieros para comprender y discutir cuestiones presupuestarias.

En el caso de la ciudad de Búfalo, la participación pública en el presupuesto comenzó con la formación de comités en el 2001. Los comités se han enfocado en identificar cuestiones que afectan directamente a una comunidad en específico, más que cuestionar la asignación de recursos públicos en si misma (ver: “Community Participation in the Municipal Budget Process:  Two South African Case Studies.”)

En contraste, los esfuerzos de la sociedad civil por lograr presupuestos participativos en Indonesia, han sido entorpecidos por las prácticas de autoritarismo del gobierno. OSCs como FITRA (“Indonesian Forum for Transparency in Budget”) han enfrentado con dificultad la promoción de prácticas participativas como una manifestación y catalizador de la democracia. Para promover la concientización presupuestaria entre las comunidades y autoridades locales, FITRA busca atraer el interés de los medios, sobre todo, estaciones locales de radio y periódicos (ver: “Indonesian Participatory Budgeting Efforts,” y “Civic Engagement in Local Government Renewal in Indonesia.”)

En otros países como en la India, los presupuestos participativos son el resultado de la iniciativa del gobierno. Bajo el liderazgo de “Kerala People’s Campaign for Decentralized Planning” lanzada en 1996, el gobierno nacional transfirió funciones presupuestarias que antes eran prerrogativa de las secretarías de estado a las municipalidades (en áreas urbanas) y de los consejos comunitarios (en zonas rurales). Cada consejo local debe de organizar una asamblea local dos veces al año para darle a los ciudadanos una oportunidad de expresar sus prioridades y planes (ver: “The Plasticity of Participation:  Evidence from a Participatory Governance Experiment,” y la página del gobierno de Kerala.)

En Serbia, el Movimiento Europeo de Serbia (EMS) establecido en 1992, es una organización social voluntaria de ciudadanos serbios que comenzó el proyecto “Towards More Transparent Budgeting and Public Procurement in Municipalities in Serbia” en las localidades de Cukarica, Kikinda y Nis. Después de seis meses, 27 municipalidades más fueron incorporadas. Entre otros logros, el proyecto aumentó el interés de los ciudadanos en la administración local y estableció un sistema de comunicación efectivo entre los funcionarios públicos y la ciudadanía. Esto ayudó a fomentar la confianza entre los ciudadanos y sus servidores públicos, a pesar de los constantes problemas en la prestación de servicios.

El Banco Mundial está planeando apoyar prácticas de PB a nivel regional en África y América Latina. A la vez que este esfuerzo debe de ser apoyado, es importante resaltar que está orientado a ayudar a los gobiernos a iniciar y administrar los PB. Asimismo, los PB dependen de la activa participación de los ciudadanos y OSCs y es más factible que florezca cuando los funcionarios públicos vean que delegar parte de su poder de toma de decisiones en los ciudadanos es en su propio beneficio.

Proyecto Internacional de Presupuesto

El IBP está interesado en trabajar con OSCs para apoyar y difundir ejemplos de mejores prácticas de PB, promover la adopción de instituciones relacionadas con PB en circunstancias apropiadas y ayudar a monitorear programas de PB. El IBP no quiere duplicar los programas de capacitación y esfuerzos de difusión adoptados por el Banco Mundial; sino ayudar a las OSCs para continuar trabajando de manera exitosa en este tema.

Para cumplir con este objetivo, el IBP planea desarrollar una página temática en su página de internet dedicada a los presupuestos participativos. Esta nueva sección ofrecerá novedades sobre las experiencias de OSCs involucrados en el trabajo de PB.

Como lectura adicional se recomiendan los siguientes recursos:

 


Presupuestos participativos en la República Dominicana por Juan Castillo, Fundación Solidaridad

Fundación Solidaridad (FS) es una organización no gubernamental creada en los años ochenta para promover la participación ciudadana en la administración municipal en la región norte de la República Dominicana. Desde 1993, FS ha trabajado con organizaciones de base en la municipalidad de Villa González (ver www.villagonzalez.net) para influir en las decisiones de la municipalidad. Como parte de ese trabajo en 1998 FS comenzó un proceso de participación presupuestaria en Villa González; FS se convirtió en asesor técnico de la municipalidad y ahora es miembro de la Alianza por el Desarrollo Local junto con el gobierno municipal y varias organizaciones tales como: la Asociación de Agentes de Desarrollo y la Asociación Municipal de Mujeres. FS también apoya el proceso de formulación del Plan Estratégico de Desarrollo del Municipio de Villa González 2005-2010.

Como parte de estas acciones, durante este año y con el apoyo de la Red Interamericana para la Democracia, Compañeros de las Américas y la Agencia para el Desarrollo de los Estados Unidos, se ha desarrollado el proyecto “Fortaleciendo la Democracia y la Transparencia Municipal” (www.democracialocal.org) el cual amplió el ámbito de acción a otros 8 municipios en la región norte de la República Dominicana.

La iniciativa busca motivar e involucrar a instituciones, autoridades locales e individuos para promover la transparencia en la administración de los recursos municipales. Entre las actividades de la iniciativa podemos mencionar:

  • La publicación y distribución de panfletos y comunicados de prensa para dar a conocer los procesos de presupuestos participativos.
  • La creación y manutención de la página de internet (www.democracialocal.org) para difundir información sobre transparencia y temas de gobernabilidad en la República Dominicana y darles a la iniciativa difusión internacional.
  • La publicación de la revista Democracia Local para promover los logros de los presupuestos participativos en la República Dominicana.

Además, los ciudadanos locales han recibido capacitación sobre cómo participar efectivamente en la administración pública local. El programa de capacitación incluye talleres intensivos de un día sobre temas tales como la creación de un presupuesto municipal participativo, herramientas y metodologías para el monitoreo de presupuestos participativos, revisión de los presupuestos municipales desde un enfoque de género y cuestiones sobre transparencia y participación.

El proyecto ha enfrentado ciertas dificultades que de alguna manera retrasan las actividades, como por ejemplo:

  • Los limitados recursos con los que cuentan las municipalidades, lo que dificulta contraer nuevos compromisos para satisfacer las necesidades de la comunidad. Las municipalidades esperaban contar con un aumento de 8-10 por ciento en el presupuesto 2005, lo cual no sucedió.
  • Centralismo y centralismo político, así como paternalismo que inhiben la participación ciudadana.
  • Algunas organizaciones de la comunidad no confían en las autoridades locales debido al incumplimiento con compromisos previos.
  • Algunos funcionarios oficiales y líderes de la comunidad carecen de capacitación técnica.

No obstante, la iniciativa ha logrado lo siguiente:

  • La implementación de prácticas de presupuestos participativos en las localidades de Santiago, Villa González, Altamira, Mao, Navarrete y Villa Altagracia, así como la implementación de procesos similares en las municipalidades de San Pedro de Macorís y Salcedo.
  • La creación de una coalición nacional formada por instituciones públicas, sociedad civil y agencias de cooperación internacional para promover el fortalecimiento de la democracia y la transparencia en los gobiernos municipales.
  • fortalecimiento de las relaciones con la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) y la designación de FS como asesor de la Federación en asuntos de participación ciudadana.
  • La creación de la Red para la Democracia Local, una organización que promueve el aprendizaje mutuo entre gobiernos municipales y organizaciones de la sociedad civil.

La iniciativa se encuentra en un buen momento. Las municipalidades participantes han reiterado con interés y entusiasmo continuar el fortalecimiento de la transparencia y gobernabilidad en sus localidades, mientras que otras municipalidades han expresado interés en incorporar prácticas de presupuestos participativos en los próximos años.

Para contactar a Fundación Solidaridad, enviar un mensaje Juan Castillo [email protected].

 

 

Argentina, Chile, Guatemala, México y Perú: “Tendencias en el presupuesto 2006 por Laura Malajovich (*)

A finales de diciembre 2006 Perú, México, Guatemala, Chile y Argentina habrán aprobado sus presupuestos. En este artículo nos preguntamos ¿cuáles son las principales variaciones que se plantean en el presupuesto 2006?, ¿hacia donde se dirigen los recursos?, ¿cómo se decide la asignación de ingresos si hay excedentes? y ¿cuáles son los principales desafíos para la sociedad civil en este contexto? Si bien la forma de gobierno de estos países son diferentes (unos son federales y otros no, unos tienen un mayor nivel de descentralización que otros), hay ciertas características que se pueden analizar desde una visión integral y comparada. La primera característica general en estos presupuestos, es la fuerte tendencia inercial de los mismos. En general se mantiene la tendencia respecto de los últimos años, no se presentan grandes modificaciones ni en la estructura de gastos, ni en la estructura tributaria. Sin embargo, a veces son las pequeñas variaciones las que marcan el rumbo de las políticas que se busca promocionar. A continuación se presenta la tendencia en la estimación del crecimiento económico y el efecto en la asignación de los ingresos, las variaciones en los presupuestos para 2006 y los principales desafíos de la sociedad civil.

Los supuestos macroeconómicos y la asignación de recursos

Las proyecciones macroeconómicas sobre las que se basan los proyectos de ley determinan la recaudación estimada y en consecuencia el monto total del presupuesto que se aprobará por el congreso. A pesar de las diferencias en los distintos países en cuanto a las tasas de crecimiento de la economía o de las principales fuentes de ingreso, hay un patrón común que es muy llamativo: en los últimos años se ve una tendencia a subestimar el crecimiento de la economía. ¿Cuáles son las consecuencias de esto?
 
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El contexto económico y político de los países en la región, hoy lleva a una idea predominante de prudencia fiscal. En sí mismo, este concepto no es problema sino al contrario. Si bien se considera menos riesgoso subestimar que sobreestimar los recursos (ya que esto último genera una necesidad ineludible de realizar ajustes de presupuesto), el problema en la subestimación de las variables macroeconómicas reside en que, cuando no se cuenta con la reglamentación y mecanismos de control adecuados, se le otorga mayor discrecionalidad al ejecutivo para asignar los recursos excedentes. Este es, en general, el caso de los países de la región.

El caso más paradigmático es Argentina, país con mayor volatilidad en la región. Luego de la fuerte crisis de 2001 Argentina ha iniciado un período de recuperación, logrando tasas de crecimiento mucho mayores a las estimadas. Es por ello, que uno de los ejes que ha generado mayor debate es lo que se denominó la “delegación de facultades,” que le permite al ejecutivo reasignar partidas del presupuesto y aumentar el gasto sin necesidad de solicitar autorización del congreso. Esto, sumado al bajo nivel de control del legislativo sobre la ejecución del presupuesto le da al gobierno gran discrecionalidad y posibilidad de uso político de los fondos excedentes, lo que genera claros incentivos para el uso estratégico de las proyecciones macroeconómicas. Para 2006 las proyecciones de crecimiento presentadas se encuentran por debajo a las estimaciones del mercado.

En Perú, el caso es similar. El marco macroeconómico multianual en el que se sustenta el presupuesto de cada año tiene como una de sus características las predicciones conservadoras, que subestiman el crecimiento y en consecuencia los ingresos fiscales. En los últimos 3 años los recursos excedentes en el presupuesto se distribuyen mediante créditos suplementarios, sin mucha discusión y de manera discrecional por el gobierno a través de arreglos partidarios. Lo mismo ocurre en el caso de México, aunque con un condimento adicional: la mayor variación en las estimaciones del crecimiento de la economía se explica por los ingresos excedentes que se obtienen de las fluctuaciones del precio del petróleo, dando lugar al cuestionamiento sobre el uso estratégico de las estimaciones de estos precios. Si bien se han realizado importantes esfuerzos para asignar los ingresos extraordinarios provenientes del petróleo, las reglas son muchas y poco claras. Por ejemplo, en 2005 se establecieron reglas para distribuir los ingresos adicionales, en donde 50 por ciento se destina hacia el Fondo de Estabilización Petrolera y el resto se asignaría a áreas de desarrollo, aunque no queda claro el criterio.

La dependencia en los precios del petróleo es un factor exógeno que genera un arma de doble filo. En primer lugar, los precios del petróleo tienden a mostrar fluctuaciones considerables e impredecibles y, por ello, no deben ser la base para financiar programas de desarrollo que requieran fuentes de ingresos estables. En segundo término, no existen reglas vigentes para asignar un flujo mayor de ingresos provenientes del petróleo a mediano plazo. Entonces, es posible que los mayores ingresos puedan malgastarse por acuerdos anuales entre los partidos políticos y entre los distintos niveles de gobierno, o en caso de que los precios del petróleo regresan a niveles inferiores, se tenga que  enfrentar un período de ajuste.

Chile también depende de un factor exógeno: el precio del cobre. La tendencia en los últimos años a subestimar el crecimiento se relaciona con las fluctuaciones del precio del cobre en el mercado. Si bien estos ingresos tienen un tratamiento especial en el presupuesto, esto determina la base del gasto y permite que exista un mecanismo para evitar que se gasten los excedentes fiscales. Cuando el precio internacional del cobre es mayor al precio base fijado en el presupuesto nacional (como ocurre ahora) el gobierno acumula los excedentes del precio del mineral que produce la empresa estatal CODELCO. En cambio cuando el precio internacional es mas bajo que el presupuestado, el gobierno gasta dinero de ese fondo. Este mecanismo ha funcionado muy bien y lo importante es que el gobierno no ha hecho uso discrecional de los fondos.

Guatemala es el único caso de este estudio en donde no se ve una tendencia a subestimar el crecimiento. En la práctica, si hacen falta recursos corrientes se hacen modificaciones en las fuentes de financiamiento (según lo normado en la Ley Orgánica del Presupuesto), y si hay excedentes, se acumulan en un fondo común anti-cíclico para financiar gastos del primer mes del nuevo ejercicio fiscal. Este es un ejemplo de un mecanismo posible, en un marco de cierta estabilidad económica con un menor grado de factores exógenos, como pueden ser los precios de productos de exportación. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que Guatemala un país con un alto nivel de dependencia de la deuda externa.

En conclusión, la mayor parte de los países de la región tienen poca transparencia y un manejo discrecional de los recursos cuando existen ingresos excedentes que se distribuyen sin reglas claras y sin un sistema de contrapesos.

¿Cómo disminuir la discrecionalidad del ejecutivo en la asignación de los recursos públicos?

Una posibilidad es incluir en la ley de presupuesto que aprueba el congreso las prioridades que deberían seguirse en caso de que los recursos superen las estimaciones, así como las áreas que deberían ajustarse si la recaudación resultase menor. Por ejemplo, podría incluirse un análisis de sensibilidad de los supuestos macroeconómicos donde se presente un escenario más favorable de mayor recaudación y uno menos favorable de menor recaudación, especificando, según corresponda, cuál sería el destino de los recursos excedentes o, por el contrario, cómo se financiaría el exceso de gasto ante un escenario adverso.

En los casos en donde el nivel de ingresos depende de los precios del mercado internacional, pueden incluirse mecanismos de transparencia donde se establezca el precio anual de referencia del petróleo en función de lo acontecido recientemente y los precios en el mercado de futuros. Con ello se aislaría el precio de referencia de las maniobras políticas. Asimismo, resulta indispensable fortalecer el pape del congreso en el proceso presupuestario para que pueda ejercer un mayor control de la ejecución de los recursos públicos.

¿Cuáles son las principales variaciones en los presupuestos?

 

Para analizar las variaciones en los presupuestos, en primer lugar, debemos recordar las diferencias propias de la organización del estado y el nivel de descentralización de cada país. De este modo, se analizan las principales variaciones en cada uno, sin implicar con ello una comparación ya que las responsabilidades del gobierno central en cada estado son diferentes. Sin embargo, si se observa cuáles son las áreas del presupuesto en cada país que recibirán mayor proporción de sus ingresos para 2006, esto refleja en cierta medida las prioridades de política que propone llevar adelante el gobierno.

Gran parte de los presupuestos de estos países corresponde a un “gasto inercial,” es decir, que proviene de compromisos ya adquiridos. Debido a este importante componente que está predeterminado, las variaciones de un ejercicio a otro son marginales. Sin embargo, permiten tener una percepción acerca de cuales son las prioridades del gasto.

En todos los países analizados se observa una tendencia al aumento del gasto social en el presupuesto. El gasto en desarrollo económico también incrementa su participación, aunque en menor medida. En general, la variable de ajuste ha sido el gasto en administración gubernamental que tiende a presentar una menor participación para 2006.

Es importante advertir que gran parte de los aumentos en gastos corrientes son financiados con recursos extraordinarios producto del precio elevado de los bienes de exportación. Por ello es necesario un monitoreo prudente del uso de estos recursos dada su alta volatilidad. Una característica importante que se observa en 2006 es que estos aumentos de ingresos fluctuantes se destinan a gastos que generarán obligaciones futuras de difícil ajuste, lo cual no convenie para garantizar una sustentabilidad fiscal.

En el caso de México, Chile y Argentina el crecimiento económico experimentado y el alza sostenida en los precios de los productos que exportan (commodities) han permitido la obtención de mayores recursos fiscales. Como se detalla, los mismos se destinan esencialmente al gasto social -fundamentalmente por aumentos en gasto en personal- o en obras públicas que comprometen recursos de ejercicios futuros.

  • En México el gasto social proyectado presenta una elevada participación en el presupuesto de la Administración Pública Federal, incrementándose principalmente el gasto en salud y asistencia social. También aumentan el presupuesto a las secretarías de Seguridad y Economía. Sin embargo, es interesante notar que el gasto es menor que en 2005 (-5,6 por ciento a causa de una menor estimación del precio del petróleo y modificaciones tributarias y arancelarias. Debe recordarse que parte de la reducción del gasto proyectado respecto a 2005 puede deberse a una subestimación del precio del petróleo y en consecuencia el crecimiento se está subestimando, generando ingresos excedentes.
  • En el presupuesto de Chile también se hace énfasis en el gasto social (+7 por ciento), especialmente para salud, vivienda y educación. A su vez, se reduce el peso de los servicios de la deuda, tanto por menores pagos de amortizaciones como de intereses. Cabe notar que en vista de que el presupuesto 2006 será ejecutado por una nueva administración, se ha previsto un margen de flexibilidad de 300 millones de dólares que serán asignados conforme a las prioridades del nuevo gobierno.
  • En el caso de Argentina, luego de la crisis y con la recuperación económica, el gasto se enfocó hacia la obra pública para aumentar el empleo y promover la reactivación de la economía, así como también hacia el gasto social. En el proyecto de presupuesto 2006 los fondos destinados a obra pública aumentan un 26 por ciento y el gasto social un 14 por ciento, incrementándose en mayor medida el gasto en seguridad social y en educación. El gasto en obra pública compromete fondos de ejercicios futuros y gasto social tanto por el aumento a los salarios como por el incremento en seguridad social que constituyen obligaciones contraídas a futuro. Si bien éstas son medidas que permiten vislumbrar la composición salarial y de jubilaciones como ejes de la política, deben contemplarse los efectos a futuro.

Los tres casos mencionados, por las características presentadas, muestran un importante papel y desafío para la sociedad civil para participar activamente en el monitoreo de la ejecución de los presupuestos.

En el proyecto inicialmente presentado en Guatemala se destacaba una alta participación del gasto en servicios sociales, principalmente en educación y servicios de la deuda. A su vez estas partidas mostraban el mayor incremento con respecto a 2005. Sin embargo, como resultado de los daños causados por el huracán “Stan” el congreso aprobó aumentos del gasto destinados a financiar el Programa de Reconstrucción, por el que la mayor parte del aumento está asignado al Ministerio de Infraestructura (cuyo presupuesto se incrementa un 30 por ciento con respecto a 2005) y a la partida de Obligaciones del Tesoro. Estas medidas y aumentos en Guatemala van de la mano; la elevada participación en el gasto de los servicios de la deuda se relaciona con el creciente nivel de endeudamiento que se registra en este país.

En Perú, como en Argentina, aumenta la participación de los servicios económicos y sociales, principalmente por aumentos en educación y protección y previsión social. En el presupuesto del gobierno nacional, se incrementa la participación de los intereses de la deuda respecto a 2005. Las áreas que más reducen su participación son la inversión física y la inversión financiera.

¿Cuáles son los principales desafíos para la sociedad civil en este contexto?

Considerando que los recursos con que cuenta el Estado para realizar sus funciones son limitados, es necesario revisar cuáles son los principales desafíos que enfrenta hoy la sociedad civil para lograr mayor transparencia y mejor asignación del presupuesto. Para esto, uno de los principales pasos que debe lograr la sociedad civil es poder actuar de manera más organizada, articulada con mayor fuerza, ejerciendo el papel que le corresponde como propietaria de los recursos públicos que, simplemente, están siendo administrados por los funcionarios.

Algo que hay que tener en cuenta es que la región se encuentra en un período de recuperación económica a la vez que continúan los altos niveles de desigualdad y pobreza. Este momento constituye una ventana de oportunidad para presentar propuestas y buscar la instalación de mecanismos que en período de crisis son más difíciles de implementar. En esta línea es importante, no sólo el trabajo que se está haciendo sobre estudios comparados en temas de transparencia presupuestaria; sino las actividades de monitoreo y propuestas que vale la pena mencionar.

Uno de los desafíos a discutir es la participación y posibilidades de incidir en la estructura tributaria de los países de la región; la cual favorece un sistema regresivo que profundiza las desigualdades en torno a la distribución de los ingresos. Un sistema de recaudación que concentra esfuerzos y objetivos en la aplicación de impuestos indirectos, en lugar de buscar que los impuestos directos sobre la riqueza sean la base de la recaudación. En promedio en la región, más de un 50 por ciento de la recaudación tributaria proviene de impuestos indirectos mientras que el impuesto a ganancias está entre 25 y 30 por ciento.

Entre los esfuerzos de la sociedad civil por incidir en la implementación de una reforma tributaria con énfasis en impuestos directos, se puede mencionar:

  • CIDE en México propone reformas administrativas y propuestas de reforma fiscal.
  • CIEN (www.cien.org.gt) en Guatemala formula reformas concretas de política fiscal, financiera y laboral.
  • CIPPEC en Argentina trabaja con propuestas de reforma de instituciones fiscales. Todas estas organizaciones difunden sus propuestas entre legisladores, asesores y otros actores tomadores de decisión de políticas públicas.

Un punto importante a considerar es el grado de descentralización que prevén los presupuestos de países unitarios, en donde gran parte del gasto que se ejecutará a nivel subnacional se decide centralmente. Si bien la tendencia se orienta a aumentar el nivel de descentralización, en algunos casos aún no es suficiente o no existe un grado de coordinación óptimo. Esto genera una oportunidad de trabajo de la sociedad civil para monitorear el uso de las transferencias del nivel central al local. Un ejemplo del trabajo de la sociedad civil son las actividades de vigilancia ciudadana que realiza Vigila Perú que evalúa el desempeño de los gobiernos locales en materias de presupuesto, acceso a la información, educación y salud.

Otro desafío para la participación en el proceso presupuestario, además de promover la participación en la elaboración del presupuesto, es monitorear la ejecución del mismo. Las evaluaciones del gasto público generalmente sólo miden y analizan procesos contables y actividades en lugar de evaluar resultados y calidad del gasto. Esto genera, en particular en situaciones de excedentes presupuestarios, la implementación de actividades que no tienen impacto sobre los niveles de vida de la población y que se convierten en un despilfarro de recursos (como pueden ser aumentos salariales que no generen mejoras en la calidad de servicios, o programas nutricionales que no solucionen problemas de desnutrición).

La sociedad civil puede trabajar acompañando y monitoreando la ejecución del presupuesto, ya sea exigiendo mejor rendición de cuentas o generando alianzas que permitan verificar los resultados de la implementación del presupuesto. Un ejemplo de estas actividades es el trabajo de CIPPEC con su programa Lupa Fiscal Provincial, donde CIPPEC se alía con grupos locales para monitorear la implementación del presupuesto y sus resultados. También es interesante el trabajo de Fundar en México que hace seguimiento de los ingresos petroleros (analizando cómo se utiliza el excedente) y los recursos de salud (analizando el desvío y/o malversación de fondos.)

Si bien hay muchas organizaciones que trabajan estos temas (aquí sólo mencionamos algunas) queda mucho trabajo por hacer. Es necesario organizarse, fortalecerse y capacitarse además de monitorear el uso de los recursos públicos para reducir el uso discrecional de los fondos públicos y aumentar la transparencia del gasto.
(*) Laura Malajovich es experta en análisis presupuestario en el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), con base en Buenos Aires, Argentina

 

 

Transparencia y rendición de cuentas en el presupuesto de México 2005 para la prevención y tratamiento del VIH/SIDA, Fundar, México

Cada año desde el 2003 Fundar ha analizado el gasto del gobierno mexicano en VIH/SIDA. En su análisis del presupuesto federal 2005, Fundar identificó un nuevo esquema en la asignación de fondos para VIH/SIDA. Por primera vez, el Seguro Popular (el programa nacional de salud) recibió recursos para VIH/SIDA. De hecho, recibió muchos más recursos que cualquier otra instancia, incluyendo el Centro Nacional de VIH/SIDA (CENSIDA). Además, algunos hospitales nacionales — no siempre especializados en el tratamiento de la epidemia — también recibieron fondos para VIH/SIDA.

Fundar decidió darle seguimiento a este análisis y monitorear la aplicación de los recursos para verificar su utilización en el combate de la epidemia. Haciendo uso del sistema electrónico establecido por el IFAI (Instituto Federal de Acceso a la Información), Fundar llenó más de 200 peticiones de información para el Departamento de Finanzas, el Departamento de Salud Federal, CENSIDA y la Comisión Nacional del Seguro Popular en el transcurso de un año. En términos generales, las peticiones buscaban determinar el criterio utilizado para distribuir los recursos de VIH/SIDA y ver de qué manera los hospitales y otras instituciones que recibieron los fondos hicieron uso de ellos. El principal objetivo de Fundar fue lanzar una campaña pública para informar a los pacientes que requieren tratamiento sobre la disponibilidad de recursos adicionales en los hospitales para el combate de la epidemia.

Los resultados de la investigación de Fundar arrojaron conclusiones preocupantes:

  • La información ofrecida por las agencias del gobierno es de baja calidad. Fundar recibió respuestas contradictorias de parte de diferentes instituciones sobre su papel en la distribución de los fondos, el nivel de los recursos gastados hacia mitad del año y la reasignación de recursos hacia distintos objetivos.
  • La Secretaría de Salud asigna recursos con base en criterios financieros y no epidemiológicos. El financiamiento para la prevención y tratamiento VIH/SIDA aumentó en 2005, el Departamento de Salud distribuyó estos recursos entre hospitales que sufrieron recortes operacionales generales, aun cuando tenían un componente de VIH/SIDA. Mientras tanto, los hospitales que sí se especializaban en VIH/SIDA no recibieron ayuda adicional.
  • Las instituciones tienen amplia discreción sobre cómo gastan los fondos de VIH/SIDA. Tres de las siete instituciones que recibieron recursos para VIH/SIDA (con excepción de CENSIDA y del Seguro Popular) reclasificaron esos recursos bajo el rubro “Servicios Generales” y los gastaron en servicios bancarios y financieros, limpieza, vigilancia, construcción y mantenimiento vehicular.
  • No existe redición de cuentas. Dado que los hospitales e instituciones son autónomos, el Departamento de Salud no puede especificar cómo se deben de gastar los fondos para VIH/SIDA. Además, aunque CENSIDA sea responsable de supervisar la estrategia nacional de VIH/SIDA, no cuenta con un mandato para coordinar el uso de estos fondos. Asimismo, el Departamento de Finanzas considera los recursos gastados desde el momento en el que son trasferidos a la institución, independientemente de cómo se utilicen. Como resultado, el dinero gastado en limpieza, mantenimiento y servicios bancarios aparecen como si hubieran sido gastados en programas de VIH/SIDA. Esto refleja un problema estructural en el sistema presupuestario en México: el equilibrio entre el dinero gastado – que se entrega anualmente al Congreso – no es un reflejo fiel de la realidad.

En septiembre 2005, la Secretaría de Finanzas tabuló la propuesta presupuestaria para el 2006, lo que incluye el nivel más alto de financiamiento para VIH/SIDA en la historia del país. Mientras una gran parte de estos recursos era para CENSIDA, los recursos también fueron dirigidos a algunas instituciones que habían dirigido recursos de VIH/SIDA de años anteriores hacia otros objetivos.

En alianza con un grupo de pacientes infectados con VIH/SIDA, Fundar inició una estrategia de incidencia con cuatro ejes:

  • Fundar y el IFAI llevaron a cabo una exitosa conferencia de prensa para explicar los resultados de la investigación de Fundar y exigir acciones al respecto.
  • Como resultado de la conferencia de prensa, Fundar llevó a cabo un número de reuniones con directores de CENSIDA y el representante administrativo del Departamento de Salud en donde Fundar recibió comentarios explícitos sobre el control y rendición de cuentas sobre los fondos asignados. El Departamento de Salud estuvo de acuerdo en determinar, junto con las instituciones, el porcentaje máximo de recursos que podría ser reasignado para servicios e investigar cómo es que los fondos se habían utilizado este año. CENSIDA se comprometió a encontrar mecanismos para mejorar los medios de control del gasto en VIH/SIDA por parte de instituciones autónomas.
  • El caso también fue presentado a la Contraloría Interna que se comprometió a investigar posibles modificaciones sistémicas para prevenir la reclasificación de categorías y objetivos de gasto.
  • Fundar se reunió con dos comités del Congreso, el de salud y el de género para presentar los resultados de su investigación y sus propuestas sobre el papel del congreso en la supervisión del uso de los recursos previamente asignados. Fundar también discutió la necesidad de aumentos en los fondos de VIH, así como de asignaciones adicionales hacia los principales hospitales que tratan a pacientes infectados con VIH/SIDA.

Como resultado de estas discusiones, la Casa de Representantes aprobó como parte del presupuesto 2006 un aumento sustancial en el financiamiento de dos de las instituciones más importantes que trabajan el tema del VIH/SIDA, así como un aumento considerable en el financiamiento de CENSIDA destinado a la prevención. Fundar y otras organizaciones de la sociedad civil enfatizaron la necesidad de tomar este paso para hacer de la prevención del VIH/SIDA una prioridad.

Al investigar el capítulo sobre VIH/SIDA en el presupuesto federal, Fundar ha puesto a prueba el nivel de transparencia del gobierno mexicano. Fundar está aprendiendo el funcionamiento de los mecanismos de acceso a la información en México y está haciendo uso de estos conocimientos para impulsar las cuestiones presupuestarias a su límite. Al producir información y análisis con relevancia directa a la gente de México, la iniciativa de Fundar constituye un logro importante en el ámbito de análisis de presupuestos y activismo con base en datos concretos.

Para mayor información, contactar a Alicia Athié [email protected].

 

 

La cara presupuestaria de los disturbios en Paris por Michel Bouvier (**)

Del 27 de octubre al 17 de noviembre los suburbios parisinos enfrentaron una seria crisis social que se manifestó en violentos episodios sin precedente en Francia. Con un costo financiero de 200 millones conforme a estimaciones de las aseguradoras, el gobierno decidió aumentar las apropiaciones del presupuesto 2006 hacia programas de desarrollo en los vecindarios en conflicto. Estos programas aparecen en el borrador del presupuesto nacional y representan casi 7,5 millones de euros bajo el rubro “Misión ciudad y vivienda ” para ayudar a gente desprotegida con la creación de empleos y la prevención de la delincuencia.

Los cuatro programas son los siguientes:

  • Programa de renovación urbana- a fin de construir 100,000 nuevas casas y rehabilitar 40,000 casas.
  • Programa social y de equidad territorial – busca reducir el desarrollo de diferencias entre distritos y promueve medidas para la prevención del crimen mediante: la creación de empleos para desarrollar un sentido de responsabilidad por parte de los adultos en la educación de los jóvenes; medidas para prevenir que los niños se salgan de la escuela (equipos de éxito escolar con un costo estimado de 99 millones de euros); el refuerzo de vínculos sociales ayudándoles a la comunidad a hablar francés; y tener acceso a servicios de salud. Este mismo programa también trata de ayudar con la creación de empleos mediante el fortalecimiento de áreas urbanas con un costo estimado de 576 millones de euros.
  • Programa de vivienda – representa más de 5 millones de euros y se utiliza para modestos proyectos de vivienda.
  • Desarrollo y mejoramiento del programa de vivienda – recolecta apropiaciones del gobierno de 1.3 billones para la construcción de nuevos hogares.

Además, el programa de asistencia económica conocido como Cohesión social y solidaridad urbana (800 millones de euros) se creó como un subsidio a comunidades locales en zonas urbanas vulnerables. Debido al crecimiento de 2,8 por ciento del gasto público de 2000 al 2004, el peso de la deuda aumentó (66 por ciento del GDP), que en conjunto con la dificultad de aumentar la presión fiscal, ya de por si alta (alrededor de 44 por ciento), dejan al gobierno con un margen de maniobra muy limitado. La crisis de los suburbios pone al gobierno frente a decisiones clave para el futuro. Una encuesta reciente realizada por BVA/Fundación Paul Delouvrier demuestra que 55 por ciento de los ciudadanos franceses prefieren ver una disminución en los impuestos que mejorías en la impartición de servicios. Lo cual puede traducirse en la disminución del gasto público; aunque esta encuesta no precisa los rubros de gasto que serían reducidos, queda claro que la racionalidad financiera, social y política no siempre va de la mano.

(*) Michel Bouvier es un experto en finanzas públicas, profesor de La Sorbonne y director de La Revue Française de Finances Publiques, en Paris, Francia  www.gerfip.org

 


Nueva publicación vincula el gasto público y la reducción de la mortalidad materna

Desde el año pasado, Fundar y el IBP han trabajado para integrar el análisis de presupuestos con actividades de incidencia en salud materna. Como parte de estos esfuerzos, ambas organizaciones junto con el “Population Council’s Regional Office” para América Latina y el Caribe, la Fundación Ford y el “Open Society Institute” organizaron un taller en la ciudad de México para expertos en mortalidad materna y en análisis presupuestario aplicado.

Las ideas que surgieron de la discusión se reunieron en un reporte que también recoge estudios de caso de varios países que presentan lecciones sobre cómo utilizar el análisis de presupuestos de una manera efectiva para reducir la mortalidad materna. El reporte compilado por Kim Keith-Brown, Investing for Life: Making the Link Between Public Spending and the Reduction of Maternal Mortality, explora el potencial del análisis de presupuestos para fortalecer los esfuerzos de la sociedad civil para reducir la mortalidad materna.

 

Conferencia regional presupuestaria sobre los fondos del tsunami, Sri Lanka

En noviembre 2005 el IBP organizó una conferencia de tres días sobre “Presupuestos gubernamentales, asistencia financiera y administración de recursos para catástrofes naturales,” en Colombo, Sri Lanka. El encuentro se realizó en colaboración con el “Centre for Budget and Governance Accountability” (CBGA) un programa del “National Centre for Advocacy Studies,” New Delhi; “Social Watch Tamil Nadu,” Chennai; el “Centre for Budget and Policy Studies,” Bangalore; el “Centre for Policy Alternatives,” Colombo y el IBP.

La región del sur y sudeste asiático ha sufrido varios desastres naturales en la última década incluyendo el tsunami que azotó a la región el pasado diciembre 2004 causando destrucción sin precedentes. Organizaciones de la sociedad civil (OSCs) que, tradicionalmente, juegan un papel activo en los esfuerzos de rehabilitación después de un desastre natural, se encuentran activamente comprometidas en actividades de reconstrucción por todo el sudeste asiático. Sin embargo, las OSCs, por lo general, no se involucran activamente en temas tales como el monitoreo de la utilización de fondos de asistencia después de un desastre natural incluyendo el monitoreo de promesas de ayuda financiera y contribuciones realizadas por instituciones financieras, resaltando actos de corrupción y/o malversación de fondos de asistencia o influyendo en la formulación de políticas de administración y presupuestos sobre desastres naturales.

La conferencia del IBP reunió a expertos de la sociedad civil de países del sur y sudeste asiático para discutir el papel que pueden jugar para aumentar la transparencia en el uso de fondos de ayuda. La conferencia ofreció la oportunidad de discutir metodologías para monitorear y analizar los fondos de asistencia. Por ejemplo, un trabajo presentado por el IBP analiza el uso de fondos de asistencia por parte de agencias de las Naciones Unidas; otra presentación discute el impacto de los desastres naturales a nivel global. Igualmente, una presentación de CBGA examina políticas ante desastres naturales en la India.

El encuentro también incluyó sesiones de introducción al análisis presupuestario – sobre cómo se analizan los presupuestos para desarrollar información que las OSCs puedan utilizar para influir en la formulación de políticas públicas en un esfuerzo por hacer que los presupuestos tengan un mayor enfoque de combate a la pobreza. Finalmente, la conferencia también revisó el potencial para construir una alianza estratégica entre OSCs en la región para fortalecer sus intervenciones durante y después de los desastres naturales.

Los participantes trabajan diversos temas tales como análisis de presupuestos, buena gobernabilidad y rendición de cuentas y alivio y rehabilitación de desastres. Los países representados durante la conferencia fueron India, Sri Lanka, Nepal, Filipinas e Indonesia. La conferencia fue particularmente exitosa en atraer a nuevas organizaciones a la red del IBP como “Concerned Citizens of Abra for Good Governance,” el “Philippines Center for Investigative Journalism” de las Filipinas, el “Indonesia Corruption Watch” y “Gerakan Anti Korupsi.”

Al final del encuentro se identificaron tres cuestiones importantes:

  • Primero, la sociedad civil tiene un papel importante en la supervisión y monitoreo de la asignación e impacto de los fondos de asistencia y exigir rendición de cuentas de parte de gobiernos y entidades financieras. No obstante, las iniciativas actuales llevadas a cabo por la sociedad civil no son suficientes para un monitoreo efectivo.
  • Segundo, la limitada naturaleza de iniciativas de la sociedad civil puede en parte atribuirse a la limitada capacidad dentro de los grupos de la sociedad civil para involucrarse efectivamente en el monitoreo de fondos de desastre. Esto se puede solucionar con mayor capacitación presupuestaria y activismo.
  • Tercero,  participantes de India, Indonesia y Sri Lanka discutieron proyectos específicos que pueden iniciar en sus respectivos países como resultado de las discusiones de la conferencia.

Finalmente, el trabajo presupuestario aplicado es una herramienta importante que le permite a los grupos de la sociedad civil exigir rendición de cuentas, tanto a los gobiernos, como a las agencias financieras. Por ello, existe la necesidad de construir una red estratégica entre grupos de la sociedad civil en la región para impulsar el trabajo de análisis presupuestario.

Un reporte detallado sobre la conferencia será publicado próximamente en la página del IBP. Para mayor información, contactar a Vivek Ramkumar [email protected].

 

 

Beneficiarios de CSBI se reúnen en Uganda

La Iniciativa Presupuestaria de la Sociedad “Civil Society Budget Initiative” (CSBI) es una asociación entre la sociedad civil y agencias financieras para apoyar el trabajo presupuestario en algunos de los países más pobres del mundo (Ver el Boletín No.19 del IBP). CSBI ofrece asistencia técnica y financiera a organizaciones de la sociedad para iniciar actividades presupuestarias. También ofrece oportunidades de aprendizaje y capacitación. Estas lecciones son documentadas para ayudar a otras organizaciones en países de bajos ingresos.

Hasta el momento CSBI ha brindado apoyo a los siguientes grupos en los siguientes países: 

  • Centro para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), Centro de Estudios Superiores Universitarios (CESU) y Coordinadora de la Mujer en Bolivia.
  • Centro para la Gobernabilidad Democrática “Centre pour la Gouvernance Démocratique” (CGD) Burkina Faso.
  • Grupo de Investigaciones Alternativas sobre el Monitoreo del Proyecto de Petróleo Chad Camerún “Groupe de Recherches Alternatives et de Monitoring du Projet Petrole Tchad Cameroun” (GRAMP-TC) en Chad.
  • Foro Social para la Deuda Externa y el Desarrollo en Honduras (FOSDEH).
  • Instituto de Bandung sobre Estudios de Gobernabilidad “Bandung Institute of Governance Studies” (BIGS) en Indonesia.
  • Coalición de la Sociedad Civil para la Calidad en la Educación Básica “Civil Society Coalition for Quality Basic Education” (CSCQBE) Malawi.
  • Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos (CIIDH) en Guatemala.

Del 8-11 de diciembre todos los beneficiarios de CSBI se reunieron en Entebbe, Uganda para compartir experiencias y documentar las lecciones aprendidas. El taller incluyó presentaciones sobre los planes y progreso de cada grupo asociado y discusiones sobre las lecciones aprendidas en su trabajo. El taller también incluye una visita a un distrito de Uganda y a un subcondado en donde miembros de la comunidad colaboran con la organización “Uganda Debt Network” (UDN) en el monitoreo de resultados presupuestarios (http://www.udn.or.ug). El encuentro de socios de CSBI se llevará a cabo anualmente.

El Comité de CSBI también intenta explorar oportunidades para trabajar en Camboya, Etiopía, Pakistán, Senegal y Sri Lanka durante el próximo año. Para mayor información sobre esta iniciativa, favor de comunicarse con el coordinar de CSBI Tom Zanol [email protected].