by soapbox | May 28, 2009
LES OPINIONS PRÉSENTÉES DANS CETTE GAZETTE SONT DE L’AUTEUR
ET NE REPRÉSENTENT PAS NÉCESSAIREMENT L’OPINION DE L’IBP
Améliorer la transparence budgétaire et la responsabilisation dans les pays dépendants de l’aide financière: comment les donateurs peuvent-ils contribuer?
Vivek Ramkumar et Paolo de Renzio[1]
Conclusions de l’Enquête sur le budget ouvert 2008[2]
Seuls 20% des gouvernements dans le monde offrent suffisamment d’informations à leurs citoyens pour que ces derniers puissent exiger des premiers qu’ils rendent des comptes sur leur gestion de l’argent public. C’est une des conclusions de l’Enquête sur le budget ouvert 2008, une nouvelle enquête qui évalue la transparence gouvernementale dans 85 pays et qui a été divulguée le 1er février 2009 par “International Budget Partnership” (IBP).[3] L’enquête a montré également que quasiment 50% des 85 pays évalués offrent si peu d’informations qu’ils peuvent cacher ou dissimuler des dépenses impopulaires, injustifiées ou liées à la corruption.
L’enquête démontre que les pratiques de transparence peuvent améliorer très rapidement et à faible coût si l’on dispose de la volonté politique pour implanter les réformes. La décision de mettre en place des réformes de transparence budgétaire peut être soutenue de différentes manières, notamment par une demande de plus grande transparence à l’intérieur d’un pays que ce soit par le public, les organisations de la société civile (OSC), les législatures, les institutions supérieures de contrôle ou les médias. Dans les pays en voies de développement, la volonté politique peut aussi être soutenue par des facteurs externes, comme le sont les politiques et pratiques adoptées par les agences financières et la communauté internationale.
La transparence budgétaire dans les pays receveurs de l’aide financière doit être une priorité pour les agences financières, comme l’indique la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide qui établit que « la corruption et le manque de transparence […] empêchent une mobilisation et une allocation efficaces des ressources et détournent les ressources d’activités qui sont vitales pour la réduction de la pauvreté et le développement économique durable » (OECD, 2005:2). Dans les pays dépendants de l’aide financière, l’amélioration dans les flux d’aide est essentielle pour renforcer la responsabilisation interne autour du processus budgétaire. Les donateurs reconnaissent ce fait dans l’Agenda d’activités d’Accra, dans lequel il ajoute des compromis à ceux qu’ils avaient pris à Paris pour offrir des informations opportunes et complètes sur les flux d’aide aux gouvernements receveurs, indépendamment de si les flux sont canalisés à travers les budgets nationaux ou non.
Dans cette gazette, l’IBP offre des recommandations générales à la communauté internationale des donateurs et aux institutions financières internationales pour encourager de meilleures pratiques de transparence budgétaire dans les pays recevant de l’aide.
Transparence budgétaire dans les pays dépendants de l’aide
L’Enquête sur le budget ouvert révèle que ces pays à l’exercice moins favorable en termes de pratiques de transparence budgétaire partagent certaines caractéristiques incluant des niveaux plus bas de revenus, une dépendance à l’aide étrangère, une dépendance aux revenus issus de l’extraction d’hydrocarbures et de faibles institutions démocratiques. Le tableau 1 présente une synthèse du niveau de transparence budgétaire dans les pays qui reçoivent l’aide officielle pour le développement, “Offical Development Assistance” (ODA). Il démontre que non seulement la qualification moyenne de transparence budgétaire pour les pays receveurs d’aide est plus faible que pour les pays couverts par l’enquête; mais aussi que la qualification diminue quand le niveau de dépendance à l’aide étrangère augmente.
Tableau 1. Dépendance à l’aide et transparence budgétaire
Degré de dépendance à l’aide | Nombre de pays | Moyenne de la qualification sur l’IBO | Pays |
Élevé
(Aide>10% du PIB) | 18 | 22 | Bosnie-Bosnie-Herzégovine, Burkina Faso, Cambodge, Tchad, Ghana, Honduras, Liberia, Malawi, Mongolie, Nicaragua, Niger, République du Kirghizstan, République Démocratique du Congo, Rwanda, Sénégal, Tanzanie, Ouganda, Zambie |
Moyen (Aide>5%y<10% du PIB) | 12 | 28 | Albanie, Angola, Bolivie, Cameroun, Géorgie, Jordanie, Macédoine, Népal, Nigeria, Papouasie Nouvelle-Guinée, Soudan, Vietnam |
Faible
(Aide <5% du PIB) | 45 | 45 | Arabie Saoudite, Algérie, Argentine, Azerbaïdjan, Bangladesh, Botswana, Brésil, Bulgarie, Chine, Colombie, Corée du Sud, Costa Rica, Croatie, Équateur, Égypte, Salvador, Slovénie, Guinée Équatoriale, Fidji, Philippines, Guatemala, Inde, Indonésie, Kazakhstan, Kenya, Liban, Malaisie, Mexique, Maroc, Namibie, Pakistan, Pérou, Pologne, République tchèque, République dominicaine, Roumanie, Russie, Afrique du Sud, Sri Lanka, Thaïlande, Trinidad-et-Tobago, Turquie, Ukraine, Venezuela, Yémen |
Total | 75 | 32 | |
Source: World Development Indicators (Aide/PIB moyenne pour la période 2000-2006)
*Dans ce tableau, seuls ont été inclus les pays qui reçoivent l’Assistance officielle pour le développement. L’Afghanistan, la Serbie et Sao-Tome n’ont pas été inclus dans cette base de données.
Même si cette relation peut être faussée – causée par le fait que les pays dépendants de l’aide sont aussi pauvres et disposent d’institutions faibles – elle suscite une question intéressante sur le rôle des agences financières pour soutenir et promouvoir la transparence budgétaire et la responsabilisation. Dans les pays où l’aide financière est élevée, l’aide représente une partie importante des ressources publiques. Dans certains cas les contributions des donateurs sont plus importantes que les revenus internes du gouvernement. Quand l’aide joue un rôle important, sa distribution a inévitablement un impact sur les pratiques de transparence budgétaire et de responsabilisation. Il est intéressant d’observer que les pays recevant grande partie de l’aide comme soutien budgétaire direct, ce qui est mieux en termes de transparence du budget, ne disposent pas de niveaux de transparence budgétaire significativement plus élevés que les pays où l’aide est donnée à travers des projets d’aide.
Il existe quatre façons dont les organisations bilatérales et multilatérales peuvent affecter la transparence budgétaire et la responsabilisation dans les pays récepteurs de l’aide. Premièrement, en influençant la capacité et le compromis des gouvernements récepteurs pour faire en sorte que les budgets soient plus transparents. Deuxièmement, en soutenant d’autres acteurs (OSC, législatures, institutions supérieures de contrôle, etc.) pour qu’ils donnent un meilleur usage aux informations budgétaires disponibles. La troisième façon et la plus directe est en changeant ses propres pratiques concernant la transparence et la responsabilisation. Finalement, la quatrième est à travers une analyse additionnelle sur comment l’aide se répercute sur la transparence budgétaire et la responsabilisation dans les pays pauvres. Chacun de ces thèmes est présenté plus en détails ci-dessous.
1. Les donateurs peuvent influer sur la capacité et le compromis des gouvernements dans les pays recevant de l’aide
L’enquête montre que dans la majorité des pays enquêtés le public dispose de très peu d’informations budgétaires. Cependant, les raisons expliquant le manque de transparence varient. Dans certains cas, les gouvernements n’ont pas les ressources ou la capacité technique suffisantes pour générer les documents budgétaires plus élémentaires que requièrent les bonnes pratiques internationales sur la transparence budgétaire. Dans d’autres cas, les gouvernements produisent de tels documents pour leur utilisation interne ou pour les parlementaires ou donataires mais préfèrent ne pas les mettre à la disposition du public.
Dans les pays où le principal obstacle pour augmenter la transparence budgétaire est le manque de capacité technique ou de systèmes complets produisant et diffusant les informations budgétaires, les donateurs peuvent jouer un rôle important. Par exemple, ils peuvent soutenir l’introduction de systèmes d’informations inclusifs pour développer la capacité du gouvernement à produire des informations budgétaires précises et opportunes. En outre, les donateurs peuvent soutenir la création de systèmes d’informations qui permettent aux gouvernements d’être proactifs et de mettre à la disposition du public des informations sur l’utilisation des ressources publiques et la prestation de services gouvernementaux. L’aide technique et le financement pour mettre en place des systèmes électroniques gouvernementaux utilisant la technologie en sont un exemple. Les donateurs peuvent aussi aider les gouvernements à développer des capacités institutionnelles pour améliorer les registres, surtout à la lumière de la volonté croissante des pays d’adopter des lois donnant au public le droit à l’accès aux informations gouvernementales à travers des requêtes concrètes. Souvent ces lois ne sont pas effectives immédiatement puisque les agences du gouvernement ne peuvent développer des systèmes répondant aux sollicitudes d’informations.
Dans les pays où le principal obstacle réside dans le manque de volonté du gouvernement pour publier ou partager des informations qui ont déjà été produites pour des objectifs internes, les donateurs peuvent faire pression sur les gouvernements pour qu’ils publient ces informations. Ils peuvent faire pression sur les gouvernements récepteurs en imposant des conditions spécifiques de transparence au versement de fonds d’aide, par exemple.
Alors que les donateurs sont des acteurs légitimes du processus budgétaire des pays dépendants de l’aide, étant donné leur besoin de rendre des comptes au public interne sur l’utilisation des fonds d’aide, leur droit d’accès à l’information budgétaire ne doit jamais entraver ou dénaturer les processus de responsabilisation internes. Cependant, dans de nombreux pays dépendants de l’aide, spécialement dans ceux qui reçoivent un soutien budgétaire direct, les donateurs ont un accès privilégié et exclusif aux informations budgétaires qui ne sont pas toujours mises à la disposition du public de façon opportune. C’est le cas, par exemple, des gouvernements quand le Fonds monétaire internationale doit approuver leur cadre macroéconomique, avant même qu’il soit discuté par le cabinet ou envoyé à la législature, ou durant la distribution des rapports budgétaires aux donateurs qui soutiennent le budget bien avant que cette information ne soit rendue publique. Des clauses exigeant des gouvernements qu’ils publient toute information publique mise à la disposition des donateurs peuvent être inclues dans les accords d’aide. Ceci permettrait de répondre à certaines des distorsions existantes concernant la responsabilisation et d’offrir aux acteurs internes des pays recevant de l’aide, tels que les OSC et les médias, des informations budgétaires importantes.
2. Les donateurs peuvent soutenir les agences externes de vigilance
Une conclusion essentielle de l’Enquête est qu’une transparence budgétaire faible est souvent liée à des institutions de vigilance faibles, comme les législature et les institutions supérieures de contrôle qui ne disposent pas de la capacité analytique ou des pouvoirs légaux suffisants, ou ne sont pas suffisamment indépendantes de l’exécutif. Il existe une reconnaissance croissante au sein de la communauté des donateurs du fait que les améliorations de la gestion des ressources publiques sont influencées non seulement par un niveau général de transparence mais aussi par un environnement plus large de responsabilisation autour du processus budgétaire. Cet environnement plus large inclut non seulement les institutions de vigilance avec le mandat officiel de surveiller le travail de l’exécutif mais aussi les OSC – acteurs recouvrant de plus en plus d’importance – utilisant les informations budgétaires disponibles pour exiger des gouvernements qu’ils rendent des comptes sur l’utilisation des fonds publics.
Les réformes qui renforcent les systèmes institutionnels de contrepoids dans le processus budgétaire peuvent être un apport important en plus de la consolidation du rôle et des pouvoirs des législatures et des institutions supérieures de contrôle. Cependant, les donateurs peuvent avoir une influence limitée sur ces questions à moins qu’il existe un consensus politique interne pour que de telles réformes prennent forme. Ce que les donateurs peuvent faire, cependant, c’est offrir un financement et une aide technique pour développer la capacité d’institutions officielles de vigilance. Ils peuvent également soutenir les efforts de la société civile et des médias pour analyser les informations budgétaires disponibles. Ce soutien doit faire partie d’un paquet complet d’efforts pour améliorer la responsabilisation et la vigilance budgétaire, aider à construire les liens et les synergies nécessaires entre les différentes institutions.[4]
3. Les donateurs peuvent changer les pratiques qui nuisent à la transparence budgétaire
Alors que les agences de donateurs peuvent promouvoir la transparence budgétaire et la responsabilisation en soutenant et en influençant les actions d’acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux au niveau national, les donateurs peuvent faire beaucoup en changeant leurs propres pratiques et procédures. L’amélioration de la transparence des flux d’aide peut encourager la responsabilisation, tant au niveau international que national. Pour le moment, les principales sources d’informations systématiques et comparables sur les flux d’aide au niveau international sont deux bases de données gérées par l’Organisation pour la coopération économique et le développement à travers son Comité d’aide (OECD/DAC, sigles en anglais) qui capturent des informations agrégées et sur des activités spécifiques, respectivement. Cependant, bien qu’elles se soient améliorées énormément ces dernières années, les deux bases de données ont de sérieux problèmes, elles sont souvent incomplètes ou ne sont pas consistantes (surtout parce qu’elles dépendent de remises volontaires des agences financières) et sont compilées avec des retards considérables. Les rapports annuels et les statistiques des donateurs individuels peuvent également être utilisés comme source d’informations mais celles-ci sont souvent fragmentées et difficiles à comparer.
Le manque d’informations actuelles disponibles sur les activités financées par des donateurs est de grande importance pour la transparence budgétaire et la responsabilisation au niveau national, puisque le public dispose d’un panorama incertain sur les montants, la nature et la distribution des fonds d’aide pour un pays spécifique dans une année déterminée. Une enquête réalisée par l’OCDE/DAC pour le suivi des indicateurs liés à la Déclaration de Paris montre qu’en 2007 le pourcentage moyen de flux d’aide que les gouvernements récepteurs ont pu réunir dans leurs documents budgétaires n’était que de 48% pour les 55 pays enquêtés (OCDE, 2008). C’est-à-dire qu’en moyenne, plus de la moitié des flux d’aide qui financent la prestation de services de base et d’autres activités du gouvernement ne peut être surveillée facilement ou n’est pas sujette à une procédure normale de responsabilisation et vigilance.
Une grande partie de la logique se cachant derrière le manque de transparence est liée au fait que les donateurs canalisent souvent leur aide à travers des mécanismes qui se trouvent hors du système budgétaire formel du gouvernement qui reçoit l’aide et celle-ci passe par un processus budgétaire de formulation, d’implantation et de documentation parallèle. Les donateurs justifient le financement hors du budget parce qu’ils craignent que les institutions et les pratiques administratives du budget soient faibles et, par conséquent, susceptibles de détournements. Alors que les donateurs doivent être informés de l’utilisation appropriée de l’argent, ils doivent aussi évaluer l’impact sur le long terme du financement hors budget. Dans la pratique, ces approches de la part des donateurs peuvent promouvoir la faiblesse et les mauvaises gestions qu’ils essayent d’éviter. Le financement hors du budget met des restrictions aux systèmes nationaux de gestion du budget et empêche la coordination efficace du soutien des donateurs et leur intégration dans le cycle politique et budgétaire. Par exemple, une étude en 2007 sur les pratiques budgétaires des gouvernements locaux de Tanzanie a montré que les autorités au niveau du district perdaient beaucoup de temps en préparant des rapports pour les auditeurs envoyés par les agences financières, devant préparant 23 rapports d’audit au cours d’une année.[5] Au Ghana, une étude a montré que les doyens du gouvernement consacraient près de 44 semaines de l’année à remplir les exigences des agences financières (Brautigam et Knack, 2004).
Quand cela est possible, les donateurs doivent canaliser les flux d’aide à travers les systèmes budgétaires du gouvernement, par exemple, au moyen de l’utilisation de mécanismes de soutien budgétaire de différents types. Quand cela n’est pas possible, les donateurs doivent s’assurer que les systèmes et procédures utilisés pour leurs projets et programmes soient aussi compatibles que possible avec les systèmes budgétaires des gouvernements récepteurs. Par exemple, les donateurs doivent s’assurer que les activités planifiées d’aide financière et le cadre des dépenses prévues soient documentés dans le plan à moyen terme pour le secteur en question et que le cadre des dépenses et l’information sur les engagements et les versements soient présentés aux gouvernements sous des formats et à des moments facilitant leur inclusion dans les documents budgétaires.
Une étude réalisée par “Collaborative Africa Budget Reform Initiative” et “Strategic Partnership for Africa” parle d’inclure l’aide dans le budget “Putting aid on budget” et clarifie les différentes formes sous lesquelles les flux d’aide peuvent être inclus au budget, et une distinction est faite entre sept moments clés du processus budgétaire (CABRI/SPA, 2008). N’importe quelle activité d’aide peut être incluse dans les plans de développement, projets de budget, ou dans le budget officiel approuvé par le parlement. Il est également possible de canaliser et documenter les aides à travers la trésorerie du gouvernement et les systèmes de comptabilité et de les inscrire dans les rapports d’exécution et d’audit. Le défi principal pour les donateurs intéressés par la promotion de la transparence budgétaire et la responsabilisation, par conséquent, est de s’assurer que quel que soit le mécanisme utilisé pour donner l’aide, il s’accorde le mieux possible aux catégories “on-budget” pour que l’aide figure dans le budget.
Ces dernières années, ont été créés plus de 50 mécanismes au niveau national pour augmenter la disponibilité et la qualité des informations sur les flux d’aide, comme au Rwanda, au Mozambique et en Afghanistan. Bien que ces initiatives soient admirables, les donateurs doivent s’efforcer davantage pour s’assurer que ces bases de données nationales sur l’aide soient compatibles avec les systèmes budgétaires de classification et offrent des informations sous des formes facilitant leur intégration aux documents budgétaires aux différentes phases du cycle budgétaire. Ceci permettra une couverture plus inclusive des flux d’aide dans les documents budgétaires et d’augmenter la transparence budgétaire et la responsabilisation en général, que les activités du gouvernement soient financées par des revenus nationaux ou par des aides.
4. Les donateurs peuvent soutenir des analyses supplémentaires sur l’impact de leur aide sur la transparence budgétaire dans les pays récepteurs
Bien que l’Enquête sur le budget ouvert 2008 ait montré une corrélation entre la dépendance à l’aide et les faibles pratiques de transparence, elle n’identifie pas les raisons pour lesquelles – ou les pratiques à travers lesquelles – l’aide des donateurs peuvent nuire à la transparence dans les pays recevant de l’aide. Il est clair qu’il s’agit d’un secteur dans lequel plus d’analyse est nécessaire et dans lequel les donateurs peuvent jouer un rôle important en soutenant ou en conduisant des recherches sur les effets des interventions des donateurs et des réformes budgétaires actuelles sur la transparence budgétaire dans les pays recevant de l’aide. S’il se trouve que l’aide gêne la transparence dans les pays récepteurs, davantage de recherches doivent être réalisées pour en identifier les raisons.
Résumé des recommandations et conclusions
Dans ce rapport, nous avons présenté quatre suggestions que la communauté des donateurs doivent prendre en compte pour améliorer la transparence et la responsabilisation budgétaires dans les pays recevant de l’aide. Premièrement, les donateurs peuvent soutenir directement le développement de meilleurs systèmes d’information budgétaire à travers l’aide technique et le financement et inclure des clauses et conditions spécifiques sur la transparence dans les accords d’aide. Deuxièmement, les donateurs peuvent également soutenir les acteurs formels et non formels de la vigilance budgétaire, tels que les législatures, les institutions supérieures de contrôle et les organisations de la société civile. Troisièmement, les donateurs peuvent changer et améliorer leurs propres pratiques, renforcer la qualité des informations qu’ils offrent sur les flux d’aide, particulièrement au niveau national et utiliser des modalités qui soient compatibles avec les processus et systèmes budgétaires nationaux. Finalement, les donateurs peuvent soutenir des analyses et recherches supplémentaires sur l’impact de l’aide sur la transparence et la responsabilisation budgétaires dans les pays recevant de l’aide financière.
Malgré les engagements répétés lors de conférences internationales et les déclarations et plans d’action liés, l’IBP croie fermement que les donateurs peuvent être beaucoup plus proactifs en créant un environnement global dans lequel la transparence est un droit fondamental pour tous. Dans un tel environnement, les donateurs seront en meilleure position pour exiger des gouvernements qu’ils rendent des comptes et, par conséquent, améliorer l’efficacité de l’aide qu’ils offrent.
Références
Brautigam Deborah and Stephen Knack, “Foreign Aid, Institutions, and Governance in Sub-Saharan Africa,” Economic Development and Cultural Change, 52, 2, Jan 2004, pp. 255-285.
CABRI/SPA, “Putting Aid on Budget. Synthesis Report,” 2008. Pretoria: CABRI.
Organization for Economic Cooperation and Development, “Paris Declaration on Aid Effectiveness,” 2005. Paris: OECD.
Organization for Economic Cooperation and Development, “2008 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Making Aid More Effective by 2010,” 2008. Paris: OECD.
van Zyl Albert, Vivek Ramkumar, and Paolo de Renzio, “Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions: Can Legislatures and Civil Society Help?” 2009. Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Issue 2009:1).
[1] Les auteurs désirent exrprimer leur remerciement à Karin Christiansen de Publish What You Fund pour avoir révisé et commenté le texte. Leurs précieux points de vue ont enrichi le produit final.
[2] Cette gazette s’est appuyée sur le rapport de l’Enquête sur le budget ouvert 2008 disponible sur https://archive.internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/full-report/.
[3] L’IBP collabore avec des organisations de la société civile dans les pays en voies de développement pour analiser, surveiller et influencer les processus budgétaires du gouvernement et ses résultats. L’objectif de l’alliance ou “Partnership” est de faire en sorte que les systèmes budgétaires répondent mieux aux nécessités des pauvres et des personnes aux faibles ressources de la société et par conséquent faire en sorte que ces systèmes soient plus transparents et responsables devant le public.
[4] Un travail récent du “Christen Michelsen Institute” explore le potentiel que peut avoir le fait de lier les efforts des OSC, des législatures et des institutions supérieures de contrôle ISC (van Zyl et al., 2009).
[5] Entretien avec Rakesh Rajani, 2007.
by soapbox | May 28, 2009
LAS OPINIONES QUE PRESENTA ESTA GACETA SON DEL AUTOR Y NO
NECESARIAMENTE REREPESENTAN LA OPINIÓN DEL IBP
Mejorar la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas en países dependientes de ayuda financiera: ¿cómo pueden ayudar los donatarios?
Por Vivek Ramkumar y Paolo de Renzio[1]
Hallazgos de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2008 [2]
Sólo el 20 por ciento de los gobiernos del mundo ofrece suficiente información a sus ciudadanos para poder exigirles rendición de cuentas por el manejo del dinero público. Este es uno de los hallazgos de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2008, una nueva encuesta que evalúa la transparencia gubernamental en 85 países que se dio a conocer el 1 de febrero 2009 por el “International Budget Partnership” (IBP).[3] La encuesta también encontró que casi el 50 por ciento de los 85 países evaluados ofrecen tan poca información que pueden esconder o solapar gastos corruptos, impopulares o injustificados.
La encuesta demuestra que las prácticas de transparencia pueden mejorar muy rápidamente y a bajo costo si se cuenta con la voluntad política para implementar las reformas. La decisión de llevar a cabo reformas de transparencia presupuestaria pueden ser apoyadas de distintas maneras incluso por demanda de mayor transparencia dentro de un país ya sea por el público, organizaciones de la sociedad civil (OSCs), legislaturas, instituciones de auditoría suprema y medios de comunicación. En países en vías de desarrollo, la voluntad política también puede ser apoyada por factores externos como lo pueden ser las políticas y prácticas adoptadas por agencias financieras y la comunidad internacional.
La transparencia presupuestaria en países receptores de ayuda financiera debe de ser una prioridad para las agencias financieras, como lo indica la Declaración de París sobre Efectividad en la Ayuda que establece que “la corrupción y la falta de transparencia […] impiden la efectiva movilización y asignación de recursos y desvían recursos de actividades vitales para la reducción de la pobreza y el desarrollo económico sustentable” (OECD, 2005:2). En países dependientes de ayuda financiera, el mejoramiento en los flujos de ayuda es clave para fortalecer la rendición de cuentas doméstica alrededor del proceso presupuestario. Los donatarios reconocen esto en la Agenda de Actividades de Accra, agregando compromisos adicionales a los que se hicieron en París para ofrecer información oportuna y comprensiva sobre los flujos de ayuda a gobiernos receptores, independientemente de si los flujos son canalizados a través de los presupuestos nacionales o no.
En esta gaceta, el IBP ofrece recomendaciones generales a la comunidad internacional de donatarios y a las instituciones financieras internacionales sobre cómo pueden fomentar mejores prácticas de transparencia presupuestaria en países que reciben ayuda.
Transparencia presupuestaria en países dependientes de ayuda
La Encuesta de Presupuesto Abierto revela que esos países con desempeño menos favorable, en términos de prácticas de transparencia presupuestaria comparten ciertas características incluyendo niveles más bajos de ingreso, dependencia de la ayuda extranjera, dependencia en ingresos derivados de la extracción de hidrocarburos y débiles instituciones democráticas. El Cuadro 1 presenta una síntesis del nivel de transparencia presupuestaria en países que reciben Ayuda Oficial para el Desarrollo “Offical Development Assistance” (ODA). Demuestra que no sólo la calificación promedio de transparencia presupuestaria para países receptores de ayuda es más baja que en los países que cubre la encuesta; sino que además la calificación también baja conforme aumenta el nivel de dependencia de la ayuda extranjera.
Cuadro 1. Dependencia en la ayuda y transparencia presupuestaria
Grado de dependencia en la ayuda | Número de países | Promedio en la calificación del OBI | Países |
Alto
(Ayuda>10% de GNI) | 18 | 22 | Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Camboya, Chad, Ghana, Honduras, Liberia, Malawi, Mongolia, Nicaragua, Níger, República de Kirguistán, República Democrática del Congo, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda, Zambia |
Mediano (Ayuda>5%y<10% de GNI) | 12 | 28 | Albania, Angola, Bolivia, Camerún, Georgia, Jordania, Macedonia, Nepal, Nigeria, Papúa Nueva Guinea, Sudán, Vietnam |
Bajo
(Ayuda <5% de GNI) | 45 | 45 | Arabia Saudita, Argelia, Argentina, Azerbaiyán, Bangladesh, Botswana, Brasil, Bulgaria, China, Colombia, Corea del Sur, Costa Rica, Croacia, Ecuador, Egipto, El Salvador, Eslovenia, Guinea Ecuatorial, Fiji, Filipinas, Guatemala, India, Indonesia, Kazajstán, Kenia, Líbano, Malasia, México, Marruecos, Namibia, Pakistán, Perú, Polonia, República Checa, República Dominicana, Rumania, Rusia, Sudáfrica, Sri Lanka, Tailandia, Trinidad y Tobago, Turquía, Ucrania, Venezuela, Yemen |
Total | 75 | 32 | |
Fuente: World Development Indicators (Ayuda/GNI promedio para el período 2000-2006)
*En este cuadro sólo se incluyeron países que reciben “Official Development Assistance”. Afganistán, Serbia y São Tome no se incluyeron en esta base de datos.
En tanto que esta relación puede ser falsa —causada por el hecho de que los países dependientes de ayuda también son pobres y cuentan con instituciones débiles— suscita una pregunta interesante sobre el papel de las agencias financieras para apoyar y promover la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas. En países en donde la ayuda financiera es alta, la ayuda representa una parte importante de los recursos públicos. En algunos casos las contribuciones de donatarios son mayores que los ingresos domésticos del gobierno. Cuando la ayuda juega un papel importante, su distribución inevitablemente tiene un impacto en las prácticas de transparencia presupuestaria y de rendición de cuentas. Resulta interesante que los países que reciben gran parte de la ayuda como apoyo presupuestario directo, lo que es mejor en términos de transparencia del presupuesto, no cuentan con niveles de transparencia presupuestaria, significativamente, más altos que los países en donde la ayuda se da a través de proyectos de ayuda.
Existen cuatro formas en las que las organizaciones financieras bilaterales y multilaterales pueden afectar la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas en países receptores de ayuda. La primera es a partir de influir la capacidad y compromiso de los gobiernos receptores para hacer que los presupuestos sean más transparentes. La segunda es a partir de apoyar a otros actores (OSCs, legislaturas, instituciones supremas de auditoría, etc.) para hacer mejor uso de la información presupuestaria disponible. La tercera manera y la más directa es a partir de cambiar sus propias prácticas respecto a la transparencia y rendición de cuentas. Finalmente, la cuarta es mediante análisis adicionales sobre los efectos de la ayuda en la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas en países pobres. Cada uno de estos temas se discute en mayor detalle a continuación.
1. Los donatarios pueden influir en la capacidad y compromiso de los gobiernos en países receptores de ayuda
La encuesta encuentra que en la mayoría de los países encuestados el público cuenta con muy poca información presupuestaria. Sin embargo, las razones que explican la falta de transparencia varían. En algunos casos, los gobiernos no cuentan con suficientes recursos o capacidad técnica para generar los documentos presupuestarios más elementales que son requeridos por las buenas prácticas internacionales sobre transparencia presupuestaria. En otros casos, los gobiernos producen tales documentos para su uso interno, o para los parlamentos o donatarios pero prefieren no ponerlos a disposición del público.
En países en donde el principal obstáculo para aumentar la transparencia presupuestaria es la falta de capacidad técnica o de sistemas integrales que produzcan y difundan la información presupuestaria, los donatarios pueden jugar un papel importante al apoyar, por ejemplo, la introducción de sistemas de información comprensivos que fomenten la capacidad del gobierno de producir información presupuestaria precisa y oportuna. Además, los donatarios pueden apoyar la creación de sistemas de información que les permita a los gobiernos ser proactivos y poner a disposición del público información sobre el uso de los recursos públicos y la prestación de servicios por parte del gobierno. Un ejemplo es la ayuda técnica y el financiamiento para establecer sistemas gubernamentales electrónicos que utilicen el poder de la tecnología. Los donatarios también pueden apoyar a los gobiernos a desarrollar capacidades institucionales para mejorar registros, sobre todo a la luz de la creciente voluntad de los países por adoptar leyes de acceso público a la información gubernamental mediante solicitudes específicas. Estas leyes no suelen ser efectivas inmediatamente, ya que las agencias del gobierno no pueden desarrollar sistemas que respondan a las solicitudes de información.
En países en donde el principal obstáculo radica en la falta de voluntad del gobierno por publicar o compartir información que ya ha sido producida para objetivos internos, los donatarios pueden presionar a los gobiernos para que la publiquen. Se puede presionar a los gobiernos receptores a vincular condiciones específicas de transparencia con el desembolso de fondos de ayuda, por ejemplo.
Los donatarios son actores legítimos en el proceso presupuestario de los países dependientes de ayuda con la necesidad de rendir cuentas de los fondos de ayuda a sus audiencias domésticas. No obstante, su derecho al acceso a la información presupuestaria nunca debe de entorpecer o distorsionar los procesos de rendición de cuentas domésticos.
En muchos países dependientes de ayuda, especialmente en aquellos que reciben apoyo presupuestario directo los donatarios cuentan con acceso privilegiado y exclusivo a información presupuestaria que no siempre se da a conocer al público de manera oportuna. Este es el caso, por ejemplo, de los gobiernos cuando el Fondo Monetario Internacional tiene que aprobar sus marcos macroeconómicos incluso antes de ser discutido por el gabinete o enviado a la legislatura, o durante la distribución de los reportes presupuestarios a donatarios que apoyan al presupuesto mucho antes de que dicha información se haga pública. Las cláusulas que exigen a los gobiernos publicar cualquier información pública que se pone a disposición de los donatarios puede incluirse en los acuerdos de ayuda. Esto permitiría atender algunas de las distorsiones existentes respecto a la rendición de cuentas y ofrecerles a los actores domésticos en países receptores de ayuda, tales como OSCs y los medios, información presupuestaria importante.
2. Donatarios pueden apoyar agencias de vigilancia externa
Un hallazgo clave de la Encuesta es que la pobre transparencia presupuestaria con frecuencia va ligada a instituciones de vigilancia débiles, incluyendo las legislaturas y las instituciones supremas de auditoría que no cuentan con capacidad analítica, que tienen poderes legales insuficientes, o no son suficientemente independientes del ejecutivo. Existe un creciente reconocimiento dentro de la comunidad de donatarios de que las mejoras en la administración de los recursos públicos están influenciadas no sólo por un nivel general de transparencia; sino por un ambiente de rendición de cuentas más amplio alrededor del proceso presupuestario. Este ambiente más amplio no sólo incluye instituciones de vigilancia con el mandato oficial de monitorear el trabajo del ejecutivo pero también OSCs—actores que cobran mayor importancia día a día—usando información presupuestaria disponible para exigirles rendición de cuentas a los gobiernos por el uso de los fondos públicos.
Las reformas que fortalecen los sistemas institucionales de contrapesos en el proceso presupuestario pueden ser una aportación importante, además de fortalecer el papel y los poderes de las legislaturas y las instituciones supremas de auditoría. Sin embargo, los donatarios pueden tener una influencia limitada en estos asuntos a menos que exista consenso político doméstico para que dichas reformas tomen forma. Sin embargo, los donatarios pueden ofrecer financiamiento y ayuda técnica para construir la capacidad de las instituciones oficiales de vigilancia. También pueden apoyar los esfuerzos de la sociedad civil y los medios para analizar la información presupuestaria disponible. Este apoyo debe de formar parte de un paquete de esfuerzos orientados a mejorar la rendición de cuentas y la vigilancia presupuestaria, así como a ayudar a construir los vínculos y las sinergias necesarias entre las distintas instituciones.[4]
3. Donatarios pueden cambiar prácticas propias que perjudican la transparencia presupuestaria
En tanto que las agencias de donatarios pueden promover la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas al apoyar e influir en las acciones de actores gubernamentales y no gubernamentales a nivel nacional hay mucho que los donatarios pueden hacer al cambiar sus propias prácticas y procedimientos. El mejorar la transparencia de los flujos de ayuda puede promover la rendición de cuentas, tanto a nivel internacional como nacional. Por el momento, las principales fuentes de información sistemática y comparable sobre los flujos de ayuda a nivel internacional son dos bases de datos que maneja la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo a través de su Comité de Ayuda (OECD/DAC, por sus siglas en inglés) que captura información agregada y sobre actividades específicas, respectivamente. Sin embargo, a pesar de haber mejorado enormemente en años recientes, ambas bases de datos tienen serios problemas pues con frecuencia están incompletas o no son consistentes (sobre todo porque dependen de entregas voluntarias delas agencias financieras individuales) y se recopilan con retrasos considerables. Los reportes anuales y las estadísticas de donatarios individuales también pueden utilizarse como una fuente de información; pero éstas con frecuencia son fragmentadas y difíciles de comparar.
La presente falta de información disponible sobre actividades financiadas por donatarios es de gran importancia para la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas a nivel nacional, ya que presenta un panorama incierto sobre los montos, naturaleza y distribución de los fondos de ayuda para un país específico en un año determinado. Una encuesta llevada a cabo por OECD/DAC para el monitoreo de indicadores ligados a la Declaración de París demuestra que en 2007 el porcentaje promedio de flujos de ayuda que los gobiernos receptores fueron capaces de reunir en sus documentos presupuestarios fue de sólo 48 por ciento en los 55 países encuestados (OECD, 2008). Es decir, que en promedio más de la mitad de los flujos de ayuda que financian la prestación de servicios básicos y otras actividades del gobierno no pueden monitorearse fácilmente o sujetarse a un procedimiento normal de vigilancia y rendición de cuentas.
Gran parte de la lógica detrás del fracaso en la transparencia se debe a que los donatarios con frecuencia canalizan su ayuda a través de mecanismos que están fuera del sistema presupuestario formal del gobierno que recibe la ayuda y pasa por un proceso presupuestario de formulación, implementación y documentación alterno y paralelo. Los donatarios justifican el financiamiento fuera del presupuesto, pues temen que las instituciones y prácticas administrativas del presupuesto pueden ser débiles y, por ende, susceptibles a malos manejos. Mientras los donatarios deben de estar al tanto del uso apropiado del dinero de la ayuda también necesitan evaluar el impacto de largo plazo del financiamiento fuera del presupuesto. En la práctica, estos enfoques por parte de los donatarios pueden promover la debilidad y malos manejos que están tratando de evitar. El financiamiento fuera del presupuesto pone restricciones en los sistemas nacionales de administración del presupuesto e inhibe la coordinación efectiva del apoyo de donatarios y su integración en el ciclo político y presupuestario. Por ejemplo, un estudio en 2007 sobre prácticas presupuestarias en los gobiernos locales de Tanzania encontró que las autoridades distritales perdían mucho tiempo preparando reportes para los auditores enviados por las agencias financieras, teniendo que preparar 23 reportes de auditoría en un año.[5] En Ghana, un estudio encontró que los funcionarios decanos del gobierno en el país gastan cerca de 44 semanas al año cumpliendo con los requisitos de las agencias financieras (Brautigam y Knack, 2004).
Cuando sea posible, los donatarios deben de canalizar los flujos de ayuda a través de los sistemas presupuestarios del gobierno, por ejemplo, mediante el uso de mecanismos de apoyo presupuestario de distintos tipos. Cuando esto no sea posible, los donatarios deben de asegurarse de que los sistemas y procedimientos utilizados para sus proyectos y programas sean tan compatibles como sea posible con los sistemas presupuestarios de los gobiernos receptores. Por ejemplo, los donatarios deben de asegurarse de que las actividades planeadas de ayuda financiera y el marco de gasto planeadas se documenten en el plan de mediano plazo para el sector en cuestión y el marco de gastos; y que la información sobre los compromisos y desembolsos sea presentada a los gobiernos en formatos y en momentos que faciliten su inclusión en documentos presupuestarios.
Un estudio llevado a cabo por “Collaborative Africa Budget Reform Initiative” y “Strategic Partnership for Africa” habla de incluir la ayuda en el presupuesto “Putting aid on budget” y menciona las distintas formas en las que los flujos de ayuda se pueden traer al presupuesto y distingue siete momentos clave en el proceso presupuestario (CABRI/SPA, 2008). Cualquier actividad de ayuda puede incluirse en los planes de desarrollo, borradores del presupuesto, o en el presupuesto oficial aprobado por el parlamento. También se puede canalizar y documentar mediante la tesorería del gobierno y los sistemas de contabilidad y registrarse en los reportes de ejecución y auditoría. El reto principal para los donatarios interesados en promover la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas, por lo tanto, es asegurarse de que sea cual sea el mecanismo que se utilice para dar la ayuda, se cumpla lo más posible con las categorías “on-budget” para que la ayuda quede dentro del presupuesto.
En años recientes, se han creado más de 50 mecanismos a nivel nacional para aumentar la disponibilidad y calidad de la información sobre flujos de ayuda como en Ruanda, Mozambique y Afganistán. En tanto que estas iniciativas son admirables, los donatarios deben de esforzarse más para asegurar que estas bases de datos nacionales sobre ayuda sean compatibles con los sistemas presupuestarios de clasificación y ofrezcan información en formas que faciliten su integración en documentos presupuestarios en distintas fases del ciclo presupuestario. Esto permitirá una cobertura más comprensiva de los flujos de ayuda en los documentos presupuestarios y aumentar la transparencia y rendición de cuentas del presupuesto en general, aunque las actividades del gobierno sean financiadas por ingresos nacionales o recibos de ayuda.
4. Los donatarios pueden apoyar análisis adicional sobre el impacto de su ayuda en la transparencia presupuestaria en países receptores
Aunque la Encuesta de Presupuesto Abierto 2008 encontró una correlación entre la dependencia de la ayuda y las débiles prácticas de transparencia, no identifica las razones —o las prácticas mediante las cuales—la ayuda de donatarios pueden perjudicar la transparencia en países receptores de ayuda. Queda claro que se trata de un área en donde se necesita más análisis y en donde los donatarios pueden jugar un papel importante al apoyar o conducir investigación sobre los efectos de las intervenciones de donatarios y de las presentes reformas presupuestarias sobre transparencia presupuestaria en países receptores. Si resulta que la ayuda inhibe la transparencia entre los países receptores de ayuda, se debe de llevar a cabo más investigación para identificar porque está sucediendo esto.
Resumen de las recomendaciones y conclusiones
En este reporte, hemos presentado cuatro sugerencias que la comunidad de donatarios debe considerar para mejorar la transparencia y rendición de cuentas del presupuesto en países receptores de ayuda. Primero, los donatarios pueden apoyar directamente el desarrollo de mejores sistemas de información presupuestaria mediante ayuda técnica y financiamiento, e incluir cláusulas y condiciones específicas sobre transparencia en los acuerdos de ayuda. Segundo, los donatarios pueden apoyar a los actores formales y no formales de vigilancia presupuestaria, tales como legislaturas, instituciones de auditoría suprema y organizaciones de la sociedad civil. Tercero, los donatarios pueden cambiar y mejorar sus propias prácticas, fortalecer la calidad de la información que ofrecen sobre flujos de ayuda, particularmente a nivel nacional y utilizar modalidades compatibles con los procesos y sistemas presupuestarios nacionales. Finalmente, los donatarios pueden apoyar análisis e investigación adicional sobre el impacto de la ayuda en la transparencia del presupuesto y rendición de cuentas en los países receptores de ayuda financiera.
No es nuestra intención poner en duda el importante impacto que la ayuda financiera de los donatarios puede tener en el fomento de la estabilidad y crecimiento económico en países pobres alrededor del mundo. El papel de los donatarios internacionales es crucial, pero debe de estructurarse de una manera que fortalezca la capacidad y voluntad de los gobiernos para satisfacer las necesidades de su población, especialmente de quienes viven en condiciones de pobreza. A pesar de los repetidos compromisos en conferencias internacionales y las declaraciones y planes de acción relacionados, el IBP cree firmemente que los donatarios pueden ser mucho más proactivos en crear un ambiente global en el que la transparencia sea un derecho fundamental para todos. En dicho ambiente, los donatarios estarán en una mejor posición para exigir rendición de cuentas de los gobiernos y, por consiguiente, mejorar la efectividad de la ayuda que ofrecen.
Referencias
Brautigam Deborah and Stephen Knack, “Foreign Aid, Institutions, and Governance in Sub-Saharan Africa,” Economic Development and Cultural Change, 52, 2, Jan 2004, pp. 255-285.
CABRI/SPA, “Putting Aid on Budget. Synthesis Report,” 2008. Pretoria: CABRI.
Organization for Economic Cooperation and Development, “Paris Declaration on Aid Effectiveness,” 2005. Paris: OECD.
Organization for Economic Cooperation and Development, “2008 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Making Aid More Effective by 2010,” 2008. Paris: OECD.
van Zyl Albert, Vivek Ramkumar, and Paolo de Renzio, “Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions: Can Legislatures and Civil Society Help?” 2009. Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Issue 2009:1).
[1] Los autores desean expresar su agradecimiento a Karin Christiansen de Publish What You Fund por revisar y comentar el texto. Sus valiosos puntos de vista han enriquecido el producto final.
[3] El IBP colabora con organizaciones de la sociedad civil en países en vías de desarrollo para analizar, monitorear e influir en los procesos presupuestarios del gobierno y en sus resultados. El objetivo de la alianza o “Partnership” es hacer que los sistemas presupuestarios respondan mejor a las necesidades de los pobres y de la gente de bajos recursos en la sociedad y por consiguiente hacer que dichos sistema sean más transparentes y responsables al público.
[4] Un trabajo reciente del “Christen Michelsen Institute” explora el potencial de vincular los esfuerzos de las OSCs, las legislaturas y las instituciones supremas de auditoría SAIs (van Zyl et al., 2009).
[5] Entrevista con Rakesh Rajani, 2007.
by soapbox | May 28, 2009
THE OPINIONS EXPRESSED IN THIS BRIEF ARE THOSE OF THE AUTHOR
AND DO NOT NECESSARILY REFLECT THOSE OF THE IBP
Improving Budget Transparency and Accountability in Aid Dependent Countries: How Can Donors Help?
by Vivek Ramkumar and Paolo de Renzio[1]
Findings from the Open Budget Survey 2008[2]
Only 20 percent of the world’s governments are providing adequate information for their citizens to begin to hold them accountable for managing the public’s money. This finding comes from the Open Budget Survey 2008, an extensive new survey of government budget transparency in 85 countries issued on February 1, 2009, by the International Budget Partnership (IBP).[3] The Survey also found that nearly 50 percent of the 85 countries evaluated provide such minimal information that they are able to hide unpopular, wasteful, and corrupt spending.
The Survey shows that transparency practices can be improved very quickly and at little cost if there is sufficient political will to implement reforms. The decision to undertake budget transparency reforms can be supported in a number of ways, including by demands for and support of increased transparency within a country by the public, civil society organizations (CSO), legislatures, supreme audit institutions (SAI), and the media. In developing countries, political will can also be supported by external factors, such as the policies and practices adopted by donor agencies and the international community.
Budget transparency in aid-recipient countries should be a core concern for donor agencies, as highlighted in the Paris Declaration on Aid Effectiveness, which states that “corruption and lack of transparency […] impede effective resource mobilization and allocation and divert resources away from activities that are vital for poverty reduction and sustainable economic development” (OECD, 2005:2). In aid-dependent countries, improved transparency of aid flows is also key for enhancing domestic accountability around the budget process. Donors have recognized this in the Accra Agenda for Action, adding a number of additional commitments to those made in Paris on providing comprehensive and timely information on aid flows to recipient governments, regardless of whether such flows are channeled through country budget systems or not.
In this Brief, IBP provides general recommendations to the international donor community and International Financial Institutions (IFI) on how they can support better budget transparency practices in countries to which they provide assistance.
Budget Transparency in Aid-dependent Countries
The Open Budget Survey reveals that those countries performing least well in terms of budget transparency practices share certain characteristics, including lower income levels, dependence on foreign aid, reliance on revenues from hydrocarbon extraction, and weak democratic institutions. Table 1 provides a snapshot of how countries that receive Official Development Assistance (ODA) fare in terms of budget transparency. It shows that not only is the average budget transparency score for aid-recipient countries lower than for all countries covered in the Survey but also that the score declines as their degree of dependence on foreign aid increases.
Table 1. Aid Dependency and Budget Transparency
Degree of Aid Dependence | Number of Countries | Average OBI Score | Countries |
High (Aid>10% of GNI) | 18 | 22 | Bosnia and Herzegovina, Burkina Faso, Cambodia, Chad, Democratic Republic of Congo, Ghana, Honduras, Kyrgyz Republic, Liberia, Malawi, Mongolia, Nicaragua, Niger, Rwanda, Senegal, Tanzania, Uganda, Zambia |
Medium (Aid>5%and<10% of GNI) | 12 | 28 | Albania, Angola, Bolivia, Cameroon, Georgia, Jordan, Macedonia, Nepal, Nigeria, Papua New Guinea, Sudan, Vietnam |
Low (Aid <5% of GNI) | 45 | 45 | Algeria, Argentina, Azerbaijan, Bangladesh, Botswana, Brazil, Bulgaria, China, Colombia, Costa Rica, Croatia, Czech Republic, Dominican Republic, Ecuador, Egypt, El Salvador, Equatorial Guinea, Fiji, Guatemala, India, Indonesia, Kazakhstan, Kenya, Lebanon, Malaysia, Mexico, Morocco, Namibia, Pakistan, Peru, Philippines, Poland, Romania, Russia, Saudi Arabia, Slovenia, South Africa, South Korea, Sri Lanka, Thailand, Trinidad and Tobago, Turkey, Ukraine, Venezuela, Yemen |
Overall | 75 | 32 | |
Source: World Development Indicators (Aid/GNI average for period 2000-2006)
*Only countries that receive Official Development Assistance were included in this table. Afghanistan, Serbia, and São Tome were not included in the database.
While this might be a spurious relationship—caused by the fact that aid-dependent countries are also poor and have weaker institutions—it still raises an interesting question about the role of donor agencies in supporting and promoting budget transparency and accountability. In countries where donor funding is high, aid represents a sizable share of public resources; in some cases donor contributions are greater than the government’s domestic revenues. Where aid has such an important role, how it is given inevitably has an impact on budget transparency and accountability practices. It also is interesting that countries that receive a sizable share of their aid as direct budget support, which is more conducive to budget transparency, do not seem to fare significantly better in terms of budget transparency than countries where aid mostly comes in the form of project assistance.
There are four main ways in which bilateral and multilateral donor organizations can affect budget transparency and accountability in aid-recipient countries. The first is by influencing recipient governments’ capacity and commitment to make budgets more transparent. The second is by supporting other actors (CSOs, legislatures, SAIs, etc.) in making better use of available budget information. The third, and most direct way, is by changing their own practices with regard to transparency and accountability. Finally, the fourth is by conducting additional analysis on the ways in which aid affects budget transparency and accountability in poor countries. Each of these issues is discussed in greater detail below.
1. Donors Can Influence the Capacity and Commitment of Governments in Aid-Recipient Countries
The Survey finds that in the majority of countries surveyed little budget information is made available to the public. However, the reasons for lack of transparency vary. In some cases, governments do not have sufficient resources or technical capacity to generate even the basic budget documents required by international good practices on budget transparency. In other cases, governments produce such documents for internal purposes or for their parliaments or donors but choose not to make them publicly available.
In countries where the main obstacle to increased budget transparency is a lack of technical capacity or adequate systems for producing and disseminating budget information, donors can play an important role. For example, they can support the introduction of comprehensive information systems to enhance the capacity of a government to produce accurate and timely budget information. In addition, donors can support the creation of information disclosure systems that would allow governments to proactively make information available to the public on the use of public resources and the provision of government services. Technical assistance and funding to establish e-government systems that harness the power of information technology are one example. Donors can also support governments in developing institutional capacities to improve record-keeping, especially in light of the growing willingness of countries to adopt laws that give the public the right to access government information through specific requests. Often these laws are not immediately effective because government agencies are unable to develop systems to respond to information requests.
In countries where the main obstacle lies in the government’s unwillingness to disclose information that is already produced for internal purposes, donors can pressure governments to make this information publicly available. Such pressure could be placed on recipient governments by linking specific transparency conditions to the disbursement of aid funds, for example.
While donors are legitimate stakeholders in the budget processes of aid-dependent countries, given their need to account for the use of aid funds to their domestic constituencies, their right of access to budget information should never trump or distort domestic accountability processes. Yet, in many aid dependent countries, especially those that receive direct budget support, donors have privileged and exclusive access to budget information that is not always released to the public in a timely manner. This is the case, for example, when governments have to get the International Monetary Fund’s approval on their macroeconomic framework even before it is discussed in cabinet or sent to the legislature, or when they distribute budget reports to budget support donors long before such information is released to the public. Clauses that require governments to make available to the public any budget information that is made available to donors could be included in aid agreements. This would address existing accountability distortions and provide domestic actors in aid recipient countries, such as CSOs and the media, with important budget information.
2. Donors Can Support External Oversight Agencies
A key finding of the Survey is that poor budget transparency is often compounded by weak oversight institutions, including legislatures and SAIs that lack analytical capacity, have inadequate legal powers, or are not sufficiently independent from the executive. There is increasing recognition within the donor community that improvements in public resource management are influenced not just by the overall level of transparency but also by the wider accountability environment around the budget process. The wider environment includes not only oversight institutions with an official mandate to monitor the work of the executive but also CSOs—which are increasingly important players—using available budget information to hold governments to account for the use of public resources.
Reforms that enhance the institutional system of checks and balances in the budget process, as well as strengthen the role and powers of legislatures and SAIs, could be an important contribution. However, donors may have limited influence in such matters, unless there is an existing domestic political consensus for such reforms to take hold. What donors can do, however, is provide funding and technical assistance to build the capacity of official oversight institutions. They also can support efforts by civil society and the media to analyze available budget information. Such support should be seen as a comprehensive package of efforts to improve overall budget accountability and oversight, helping to build the necessary linkages and synergies between the different institutions.[4]
3. Donors Can Change Their Own Practices that Undermine Budget Transparency
While donor agencies can promote budget transparency and accountability by supporting and influencing the actions of domestic governmental and non-governmental actors, there is also much that donors can do by altering their own practices and procedures. Improving the transparency of aid flows can promote accountability both at the international and country level. At the moment, the main sources of systematic and comparable information on aid flows at the international level are the two databases maintained by the Organization for Economic Cooperation and Development/Development Assistance Committee (OECD/DAC), which capture aggregate and activity-specific aid data, respectively. However, despite having greatly improved in recent years, both these databases have serious flaws, as they are often incomplete and inconsistent (mostly because they depend on the voluntary submissions of individual donor agencies) and are compiled with considerable delays. Annual reports and statistics from individual donors can also be utilized as a source of information, but these are often fragmented and not easily comparable.
More important for budget transparency and accountability at the country level, the current lack of available information on donor-financed activities paints an unclear picture of the amounts, nature, and distribution of aid funds flowing into a specific country in a specific year. A survey carried out by the OECD/DAC to monitor indicators linked to the Paris Declaration shows how in 2007 the average percentage of aid flows that recipient governments were able to capture in their budget documents was a meager 48 percent in the 55 countries surveyed (OECD, 2008). This means that, on average, more than half of aid flows that finance basic service delivery and other government activities cannot be easily monitored or subjected to normal budget accountability and oversight procedures.
Much of the rationale behind such transparency failure lies in the fact that donors often channel their aid through mechanisms that are outside an aid-recipient government’s formal budget system, and which follow separate and parallel budget formulation, implementation, and reporting procedures. Such off-budget funding is justified by donor concerns that existing government budget management institutions and practices may be weak and, therefore, susceptible to mismanagement. While donors should be concerned about the proper use of their aid monies, they also need to assess the long-term impact of off-budget funding. In practice such approaches by donors can be in themselves a source of the very weakness and mismanagement they are trying to avoid. Off-budget financing places strains on domestic budget management systems and inhibits the effective coordination of donor support and its integration in the regular policy- and budget-making cycle. For example, a 2007 study on budget practices in Tanzanian local governments found that district authorities were spending much of their time providing reports to auditors sent by donor agencies, being subjected to up to 23 separate audits in one year alone.[5] In Ghana, a study found that senior government officials in the country spent approximately 44 weeks in a year fulfilling the requirements of donor agencies (Brautigam and Knack, 2004).
Whenever possible, donors should channel aid flows through government budget systems, for example, by using budget support mechanisms of different kinds. When this is not possible, donors should ensure that the systems and procedures utilized for their projects and programs are as compatible as possible with those of recipient government budget systems. For example, donors should ensure that planned aid-financed activities are captured in the relevant sector’s medium-term plan and expenditure framework, and that information on commitments and disbursements is provided to government in formats and at times that facilitate their inclusion in budget documents.
A study carried out by the Collaborative Africa Budget Reform Initiative and the Strategic Partnership for Africa on “Putting aid on budget” clarifies the different ways in which aid flows could be brought “on-budget,” distinguishing among seven key moments in the budget cycle (CABRI/SPA, 2008). Any aid activity can be included in development plans, draft budget documents, or the official budget approved by parliament. It can also be channeled and recorded through the government treasury and accounting systems and captured in execution and audit reports. The main challenge for donors interested in promoting budget transparency and accountability, therefore, is to ensure that regardless of the aid delivery mechanism they use, they satisfy as many of the “on-budget” categories as possible.
In recent years, more than 50 country-level mechanisms to increase the availability and quality of information on aid flows have been created, as in Rwanda, Mozambique, and Afghanistan. While these initiatives are laudable, donors should put greater effort into ensuring that these country-specific aid databases are fully compatible with government budget classification systems and provide information in ways that make it easy to incorporate it into budget documents at different phases of the budget cycle. This will allow for more comprehensive coverage of aid flows in budget documents and thus increase overall budget transparency and accountability, regardless of whether government activities are financed by domestic revenues or aid receipts.
4. Donors Can Support Additional Analysis of the Impact of Their Aid on Budget Transparency in Recipient Countries
While the Open Budget Survey 2008 found a correlation between aid dependency and weak transparency practices, it does not identify the reasons why—or the practices by which—donor aid can undermine transparency in aid-recipient countries. This is clearly an area where additional analysis is needed, and donors could play an important role in supporting or conducting research on the effects of donor interventions and ongoing budget reforms on budget transparency in recipient countries. If aid is found to be inhibiting transparency among aid recipient countries, further research should be conducted to identify why this is happening.
Summary of Recommendations and Conclusions
In this report, we have provided four suggestions that the donor community should consider to improve budget transparency and accountability in aid-recipient countries. First, donors can directly support the development of better budget information systems through technical assistance and financing, and include specific transparency clauses and conditions in aid agreements. Second, donors can similarly support formal and non-formal budget oversight actors, such as legislatures, SAIs, and civil society organizations. Third, donors can change and improve their own practices, enhancing the quality of the information they provide on aid flows, particularly at country level, and utilize modalities that are compatible with country budget systems and processes. Finally, donors can support further analysis and research on the impact of aid on budget transparency and accountability in aid-recipient countries.
It is not our intent to question the important impact that donor aid can have on supporting economic stability and growth in poor countries around the world. The role that international donors play is critical but should be structured in a way that strengthens the capacity and will of governments to meet the needs of their people, especially those living in poverty. Despite the repeated commitments at international conferences and the related declarations and action plans, IBP strongly believes that donors can become much more proactive in creating a global environment in which transparency is seen as a fundamental right of all peoples. In such an environment, donors will themselves find it easier to demand greater accountability from governments and thus will be able to improve the effectiveness of the aid they provide.
References
Brautigam Deborah and Stephen Knack, “Foreign Aid, Institutions, and Governance in Sub-Saharan Africa,” Economic Development and Cultural Change, 52, 2, Jan 2004, pp. 255-285.
CABRI/SPA, “Putting Aid on Budget. Synthesis Report,” 2008. Pretoria: CABRI.
Organization for Economic Cooperation and Development, “Paris Declaration on Aid Effectiveness,” 2005. Paris: OECD.
Organization for Economic Cooperation and Development, “2008 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Making Aid More Effective by 2010,” 2008. Paris: OECD.
van Zyl Albert, Vivek Ramkumar, and Paolo de Renzio, “Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions: Can Legislatures and Civil Society Help?” 2009. Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Issue 2009:1).
[1] The authors wish to thank Karin Christiansen of Publish What You Fund for reviewing and commenting on the text. She brought in invaluable insights that have strengthened the final product.
[3] The IBP collaborates with civil society organizations in developing countries to analyze, monitor, and influence government budget processes, institutions, and outcomes. The aim of the Partnership is to make budget systems more responsive to the needs of poor and low-income people in society and, accordingly, to make these systems more transparent and accountable to the public.
[4] A recent paper by the Christen Michelsen Institute explores the potential of connecting the efforts of CSOs, legislatures, and SAIs (van Zyl et al., 2009).
[5] Interview with Rakesh Rajani, 2007.
