by soapbox | Jan 1, 2009
LES OPINIONS PRÉSENTÉES DANS CETTE GAZETTE SONT DE L’AUTEUR
ET NE REPRÉSENTENT PAS NÉCESSAIREMENT L’OPINION DE L’IBP
La brèche de la transparence: les pays dépendants des ressources naturelles obtiennent de faibles qualifications dans l’Indice sur le budget ouvert (Open Budget Index, OBI)[*]
Un nombre considérable de pays en voie de développement se trouvent toujours attrapés dans le cercle vicieux de la pauvreté et de la stagnation; bien qu’ils disposent de vastes gisements de ressources naturelles. Il existe des études expliquant comment l’abondance en ressources naturelles va souvent de pair avec des indices de croissance plus lents et comment semble alors augmenter la possibilité selon laquelle les pays dépendants des ressources naturelles connaissent des résultats économiques, politiques et sociaux négatifs. Ce phénomène est connu généralement comme « la malédiction des ressources » ou « le paradoxe de l’abondance ».
Dans cette gazette, nous examinons empiriquement la nature et la magnitude de la transparence budgétaire dans les pays dépendants des ressources naturelles, comme base sur laquelle améliorer l’impact dans la gouvernance et le développement. Nous définissons la transparence budgétaire comme « la disponibilité totale de toute information fiscale pertinente de façon opportune et systématique ».[1]
Efforts pour expliquer et faire face à la «malédiction des ressources»
Il existe une tendance, de plus en plus populaire entre les économistes et experts en développement, à éviter les schémas de profil plus économique et technique – qui minimisent ou ignorent les facteurs politiques – pour comprendre et répondre à la « malédiction des ressources ». Au lieu de cela, ils donnent une plus grande importance à l’impact de la politique, la gouvernance et la gestion économique sur le développement des pays dépendants des ressources.
Ces dernières années, un certain nombre d’initiatives internationales ont été lancées comme réponse à ces défis de gouvernance. Celles-ci suivent la ligne du travail d’avant-garde de l’organisation « Global Witness » pour mettre fin au conflit, à la corruption et aux abus des droits de l’homme liés à l’exploitation des ressources. Par exemple, le Fonds monétaire international a introduit des grandes lignes sociales sur la transparence des revenus dérivés des ressources naturelles pour compléter son approche de la transparence fiscale. L’initiative « Extractive Industry Transparency Initiative » (EITI, « Initiative pour la transparence de l’industrie extractive ») et la campagne « Publish What You Pay» (« Publie ce que tu paies ») ont fait la promotion de l’accès public à l’information sur les payements des compagnies d’industries extractives aux gouvernements. A travers « EITI Plus », la Banque mondiale fait en sorte que les pays participants proposent davantage que les rapports à l’EITI et que les critères d’audit pour inclure des rapports sur les revenus et dépenses dérivées des industries extractives et qu’ils s’efforcent pour relier la richesse des ressources avec de meilleurs résultats de développement.
En outre, le « Revenue Watch Institute » (« Institut de suivi des revenus ») et « International Budget Partnership » (IBP, « Partenariat budgétaire international ») travaillent pour développer la capacité des OSC et d’autres acteurs à l’intérieur des pays pour surveiller de façon indépendante les revenus et dépenses du gouvernement. De tels efforts peuvent, potentiellement, donner une perspective aux mécanismes aux travers desquels les acteurs internes disposant de pouvoir peuvent soutenir ou influencer un changement institutionnel.
Mesurer la transparence budgétaire dans les pays dépendants des ressources naturelles
Reconnaître que la gouvernance et les institutions sont importantes et accorder une plus grande attention aux thèmes comme la transparence, la responsabilisation et la participation de la société civile dans le processus budgétaire sont certains des principaux défis de la gouvernance que doivent surmonter les pays dépendants des ressources naturelles.
La transparence peut être le moyen d’améliorer la gouvernance économique à travers la combinaison de mécanismes. Ceci implique de renforcer la responsabilisation publique et la légitimité, faciliter la consistance et la prévisibilité des politiques et promouvoir un meilleur fonctionnement du gouvernement. Cependant, le lien entre transparence, gouvernance, politiques publiques et résultats de développement n’est pas quelque chose d’automatique; mais qui s’obtient à travers l’interaction de différents acteurs dont le gouvernement, les marchés et la société civile. En ce sens, une plus grande transparence permet au public de comprendre et de participer aux décisions politiques et de développer sa confiance dans le gouvernement.
En 2002, l’ « International Budget Partnership » a commencé à développer un instrument offrant une évaluation indépendante de la transparence budgétaire parmi différents pays. L’Open Budget Questionnaire a été conçu pour collecter des informations sur la disponibilité publique de l’information budgétaire et d’autres pratiques budgétaire. Le questionnaire se compose de 122 questions fondées sur les meilleures pratiques communément acceptées liées à la gestion financière publique.[2] La moyenne des réponses aux 91 questions se concentrant sur le contenu et le caractère opportun des sept documents budgétaires clé, que tous les pays doivent publier, a permis d’élaborer l’Indice sur le budget ouvert (IBO), lequel assigne des qualifications sur une échelle de 0 à 100.
Tableau 1. Indice sur le budget ouvert
Qualification de l’IBO | Pays |
| Offre des informations approfondies aux citoyens(81-100) | France, Nouvelle Zélande, Afrique du Sud, Royaume-Uni, Etats-Unis |
| Offre des informations significatives aux citoyens(61-80) | Botswana, Brésil, République tchèque, Norvège, Pérou, Pologne, Roumanie, Corée du Sud, Suède |
| Offre quelques informations aux citoyens(41-60) | Bulgarie, Colombie, Costa Rica, Croatie, Ghana, Guatemala, Inde, Indonésie, Jordanie, Kazakhstan, Kenya, Malawi, Mexique, Namibie, Pakistan, Papouasie Nouvelle Guinée, Philippines, Russie, Sri Lanka, Tanzanie, Turquie |
| Offre des informations minimales aux citoyens (21-40) | Albanie, Algérie, Argentine, Azerbaïdjan, Bangladesh,Cameroun, Equateur, Salvador, Géorgie, Honduras, Népal, Ouganda, Zambie |
| Offre peu ou pas d’informations aux citoyens(0-20) | Angola, Bolivie, Burkina Faso, Tchad, Egypte,Mongolie, Maroc, Nicaragua, Nigéria, Vietnam |
| Source: Adapté de “International Budget Project” (2006). Les pays dépendant des ressources naturelles sont en gras. |
Des 59 pays inclus dans l’IBO 2006, 24 dépendent de leurs ressources. Comme on peut l’observer dans le Tableau 1, les pays dépendant de ressources (en gras) ont des qualifications sur la transparence budgétaire qui varient — l’Afrique du Sud, le Botswana, la Norvège et le Pérou sont certains des pays avec les meilleures qualifications — alors qu’un grand nombre de pays (dont le Nigéria et le Tchad) continuent d’offrir peu ou pas d’informations à leurs citoyens. Cependant, le fait que seuls quatre pays sur un total de 24 offrent des informations budgétaires significatives à leurs citoyens souligne l’existence d’une importante « brèche de la transparence ».
Il est important d’observer que les résultats de l’IBO peuvent exagérer le niveau de transparence dans beaucoup de pays dépendants des ressources naturelles. Ceci est particulièrement vrai dans les pays aux compagnies pétrolières nationalisées telles que SOCAR en Azerbaïdjan, dont les opérations ne sont pas évaluées dans l’IBO – et qui ont pour habitude d’être l’objet de dépenses exagérées hors du budget.
Cette brèche est également observable entre les qualifications moyennes des deux groupes. Les pays ne dépendant pas des ressources naturelles se profilent mieux (ils disposent de systèmes budgétaires plus transparents) que les pays dépendant de ressources naturelles. Pour ce groupe, la qualification moyenne de l’IBO est de 49.9, alors que pour l’autre groupe de pays elle est de 39.7. Si l’on assume que la transparence budgétaire est une alternative pour la bonne gouvernance économique, cette différence semble soutenir l’opinion selon laquelle les pays dépendants de ressources souffrent d’un déficit de gouvernance et se caractérisent par des gouvernements qui ne rendent pas de comptes et sont capables de dévier des ressources à des fins productives, promouvant des pratiques de gaspillage et de corruption.
Afin d’examiner cette question plus en profondeur, a été réalisée une comparaison des résultats de l’IBO et des résultats de l’Indice de développement humain (IDH) qui révise le revenu conjointement aux résultats sur l’éducation et la santé. La comparaison a révélé que les qualifications élevées de l’IBO correspondent à de meilleures conditions de développement humain. Bien que cette corrélation ne prouve pas que plus de transparence et de responsabilisation conduisent à plus de développement humain, elle représente cependant un appel à traiter les questions de gouvernance dans les pays riches en ressources naturelles.
Pétrole, transparence et démocratie
Une analyse postérieure de l’IBO 2006 par Michael Ross examine la relation entre la dépendance pétrolière, la transparence budgétaire et le niveau de démocratie. Ses résultats offrent une perspective additionnelle sur la « malédiction des ressources » et indiquent de possibles stratégies pour répondre à la divergence apparente entre la richesse des ressources et le développement économique et humain. L’analyse statistique de Ross trouve une corrélation entre les qualifications de l’IBO, l’échelle de mesure employée pour la transparence budgétaire et la production pétrolière.
Elle contrôle également l’influence du revenu sur le niveau de transparence d’une nation en utilisant la moyenne du PIB par habitant pour la même période que la variable de revenu. L’analyse de Ross suggère qu’après avoir contrôlé le revenu, il existe une corrélation négative entre la production pétrolière d’un pays et la transparence de son budget en 2006. En d’autres termes, alors que la production augmente, la transparence diminue.
Il est possible que cette corrélation provienne de la concentration régionale d’Etats producteurs de pétrole dans le monde, comme au Moyen-Orient et en Afrique où les budgets sont généralement moins transparents pour toute une série d’autres raisons. L’analyse de Ross a trouvé que la région n’a pas d’effet significatif dans la corrélation entre la richesse pétrolière et la transparence.
Il est possible également que la corrélation soit causée par l’effet de la démocratie – puisque beaucoup expliquent que la richesse pétrolière rend les Etats moins démocratiques et que les Etats moins démocratiques peuvent produire des budgets moins transparents. Le lien entre le pétrole et la transparence budgétaire peut en fait être traité sous l’angle d’un lien entre pétrole, démocratie et budget. Afin d’explorer cette possibilité, Ross contrôle le niveau de démocratie d’un pays et découvre que les niveaux les plus élevés de démocratie sont effectivement liés à des budgets plus transparents. Son inclusion dans l’analyse réduit l’impact de la production de pétrole dans la transparence et rend son impact moins significatif, statistiquement parlant. Ceci implique qu’une partie de l’impact négatif du pétrole sur la transparence budgétaire provient de l’impact nocif sur la démocratie. Cependant, même après avoir pris en compte le rôle de la démocratie, la richesse de la production pétrolière tend à réduire la transparence des budgets du gouvernement.
Discussion et conclusions
Dans cette gazette, nous tentons de réunir différents éléments de preuve reliant les thèmes de la transparence budgétaire, la dépendance des ressources, la démocratie et le développement dans le monde. Les recherches récentes se sont concentrées de plus en plus sur l’importance de la mauvaise gouvernance et des institutions faibles comme facteur clé derrière la « malédiction des ressources ». L’information de l’Indice sur le budget ouvert 2006 démontre que les pays dépendant de ressources souffrent effectivement d’une « brèche de la transparence » au sein de leur système budgétaire. Dans la mesure où le manque de transparence facilite la mauvaise gestion, la corruption et les détournements des dépenses consacrées au combat contre la pauvreté nécessaire pour garantir le développement, les gouvernements, la communauté internationale et les OSC doivent réaliser des efforts additionnels pour promouvoir la transparence budgétaire et la responsabilisation.
La conclusion de Ross selon laquelle la « brèche de la transparence » du budget peut être liée à la « brèche de la démocratie » a des implications importantes pour les organisations de la société civile. Si les budgets des pays producteurs de pétrole ne sont pas transparents du fait, en partie, que dans ces pays la démocratie est tronquée, alors les OSC peuvent faire en sorte que les budgets gouvernementaux soient plus ouverts et responsables à travers le renforcement de la démocratie. Ce travail est similaire aux efforts en Inde et dans des pays d’Afrique pour augmenter la participation publique dans l’implantation budgétaire au travers de méthodes telles que les bulletins citoyens, les audits sociaux et autres méthodes de suivi budgétaire communautaire. Ce travail peut également inclure des efforts pour approuver et garantir l’implantation et l’utilisation de lois de libre accès à l’information offrant un cadre légal pour la transparence et la participation publique dans les processus de prise de décisions.
[*]Cette gazette a été préparée sur la base d’un rapport plus ample écrit pour l’UNESCO par Paolo de Renzio (Overseas Development Institute), Pamela Gomez (IBP) et James Sheppard (London School of Economics and Political Science). Elle s’est fondée également sur la recherche additionnelle de Michael Ross (UCLA Department of Political Science). Pour recevoir le rapport de l’UNESCO, envoyer un message à a [email protected].
L’Indice sur le budget ouvert 2008, mesurant la transparence et la responsabilisation dans plus de 80 pays, sera publié le 1 février, 2009. Pour voir les résultats, aller sur www.openbudgetindex.org
[1] Organisation pour la coopération et le développement économique, 2001. OECD Best Practices for Budget Transparency. Public Management Committee, Public Management Service. Paris: OECD, p.1.
[2] La majorité des critères utilisés sont similaires à ceux développés par les organisations multilatérales, comme le Code des bonnes pratiques sur la transparence fiscale du Fonds monétaire international, et le Code des bonnes pratiques sur la transparence fiscale de l’OCDE et la Déclaration de Lima sur les préceptes de l’audit publiés par “United Nations International Organization of Supreme Auditing Institutions” (INTOSAI).
by soapbox | Jan 1, 2009
LAS OPINIONES QUE PRESENTA ESTA GACETA SON DEL AUTOR Y NO
NECESARIAMENTE REREPESENTAN LA OPINIÓN DEL IBP
La brecha de la transparencia: Países dependientes de recursos naturales obtienen calificaciones bajas en el Índice de Presupuestos Abiertos (Open Budget Index, OBI)[*]
Un número considerable de países en vías de desarrollo aún se encuentra atrapado en un círculo vicioso de pobreza y estancamiento; a pesar de contar con vastos yacimientos de recursos naturales. Hay estudios que explican cómo la abundancia en recursos naturales con frecuencia va ligada a índices de crecimiento más lentos y cómo parece aumentar la posibilidad de que los países que dependen de recursos naturales, experimenten resultados económicos, políticos y sociales negativos. Este fenómeno es comúnmente conocido como “la maldición de los recursos” o “paradoja de la abundancia.”
En esta gaceta, examinamos empíricamente la naturaleza y magnitud de la transparencia presupuestaria en países que dependen de recursos naturales, como base sobre la cual mejorar el impacto en la gobernabilidad y el desarrollo. Definimos la transparencia presupuestaria como “la disponibilidad total de toda información fiscal relevante de manera oportuna y sistemática.”[1]
Esfuerzos para explicar y hacerle frente a la “maldición de los recursos”
Existe una tendencia, cada vez más popular entre economistas y expertos en desarrollo, de evadir esquemas de corte más economista y técnico — que minimizan o ignoran factores políticos — para comprender y atender “la maldición de los recursos.” En su lugar, le dan mayor peso al impacto de la política, la gobernabilidad y la administración económica sobre el desarrollo en países dependientes de recursos.
En años recientes, un número de iniciativas internacionales han sido lanzadas como respuesta a estos retos de gobernabilidad. Éstos siguen el trabajo de vanguardia de la organización “Global Witness” para ponerle fin al conflicto, la corrupción y los abusos de derechos humanos relacionados con la explotación de recursos. Por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional ha introducido lineamientos sociales sobre la transparencia en los ingresos derivados de recursos naturales para complementar su enfoque en transparencia fiscal. La iniciativa “Extractive Industry Transparency Initiative” (EITI) y la campaña “Publish What You Pay” han promovido el acceso público a la información de los pagos de compañías de industrias extractivas a los gobiernos. Mediante “EITI Plus,” el Banco Mundial promueve que los países participantes vayan más allá de los reportes a EITI y de los criterios de auditoria para incluir reportes sobre gastos e ingresos derivados de industrias extractivas y se esfuercen por vincular la riqueza de los recursos con mejores resultados para el desarrollo.
Además, el “Revenue Watch Institute” y el “International Budget Partnership” (IBP) trabajan para desarrollar la capacidad de las OSCs y otros actores dentro de los países, para monitorear de manera independiente los ingresos y egresos del gobierno. Esfuerzos como éste pueden, potencialmente, darle perspectiva a los mecanismos mediante los cuales los actores domésticos con poder pueden apoyar o incidir en un cambio institucional.
Medir la transparencia presupuestaria en países que dependen de recursos naturales
El reconocer que la gobernabilidad y las instituciones importan puesto mayor atención en temas como la transparencia, la rendición de cuentas y la participación de la sociedad civil en el proceso presupuestario como algunos de los retos principales de gobernabilidad que deben enfrentar los países que dependen de sus recursos naturales.
La transparencia puede ser el medio para mejorar la gobernabilidad económica mediante la combinación de mecanismos. Esto incluye fortalecer la rendición de cuentas pública y la legitimidad, facilitar la consistencia y lo predecible de las políticas y promover el mejor funcionamiento del gobierno. Sin embargo, el vínculo entre transparencia, gobernabilidad, políticas y resultados de desarrollo no es algo automático; sino que es algo que se consigue mediante la interacción de varios actores incluyendo al gobierno, los mercados y la sociedad civil. En este sentido, mayor transparencia le permite al público entender y participar en decisiones políticas y crear confianza en el gobierno.
En 2002, el “International Budget Partnership” comenzó a desarrollar un instrumento que ofrece una evaluación independiente de transparencia presupuestaria a lo largo de los países. El Open Budget Questionnaire fue diseñado para recopilar información sobre la disponibilidad pública de información presupuestaria y otras prácticas presupuestarias y consiste de un total de 122 preguntas basadas en mejores prácticas comúnmente aceptadas relacionadas con administración financiera pública.[2]
Las respuestas a las 91 preguntas que se enfocan en el contenido y oportunidad de los siete documentos presupuestarios clave, que todos los países deben de publicar, fueron promediadas para integrar el Open Budget Index (OBI), el cual asigna calificaciones en una escala del 0 al 100.
Tabla 1. Open Budget Index
Calificación del OBI | Países |
| Ofrece extensa información a los ciudadanos(81-100) | Francia, Nueva Zelanda, Eslovenia, Sudáfrica, Reino Unido, Estados Unidos |
| Ofrece significativa información a los ciudadanos(61-80) | Botswana, Brasil, República Checa, Noruega, Perú, Polonia, Rumania, Corea del Sur, Suecia |
| Ofrece información a los ciudadanos(41-60) | Bulgaria, Colombia, Costa Rica, Croacia, Ghana, Guatemala, India, Indonesia, Jordania, Kazajstán, Kenia, Malawi, México, Namibia, Pakistán, Papua Nueva Guinea, Filipinas, Rusia, Sri Lanka, Tanzania, Turquía |
| Ofrece mínima información a los ciudadanos(21-40) | Albania, Algeria, Argentina, Azerbaiján, Bangladesh,Camerún, Ecuador, El Salvador, Georgia, Honduras, Nepal, Uganda, Zambia |
| Ofrece poca o nula información a los ciudadanos(0-20) | Angola, Bolivia, Burkina Faso, Chad, Egipto,Mongolia, Marruecos, Nicaragua, Nigeria, Vietnam |
| Fuente: Adaptado del “International Budget Project” (2006). Los países que dependen de recursos naturales están en negritas. |
De los 59 países incluidos en el OBI 2006, 24 dependen de sus recursos. Como puede observarse en la Tabla 1 los países que dependen de recursos (en negritas) varían bastante en sus calificaciones sobre transparencia presupuestaria — Sudáfrica, Botswana, Noruega y Perú son algunos de los países con mejores calificaciones — mientras un gran número de países (incluyendo Nigeria y Chad) siguen ofreciendo poca o nula información a sus ciudadanos. Sin embargo, el hecho de que sólo cuatro países de un total de 24 ofrecen información presupuestaria significativa a sus ciudadanos resalta la existencia de una importante “brecha de transparencia.”
Es importante notar que los resultados del OBI pueden exagerar el nivel de transparencia en muchos países que dependen de recursos naturales. Esto es especialmente cierto en aquellos países con compañías petroleras nacionalizadas como SOCAR en Azerbaiján, cuyas operaciones no son evaluadas en el OBI — y que suelen ser objeto de gastos exagerados fuera del presupuesto.
Esta brecha también se hace evidente entre las calificaciones promedio de los dos grupos. Los países que no dependen de recursos naturales se perfilan mejor (cuentan con sistemas presupuestarios más transparentes) que aquellos que dependen de recursos naturales. Para este grupo, la calificación promedio del OBI es de 49.9, mientras para el otro grupo de países es de 39.7. Asumiendo que la transparencia presupuestaria es una alternativa para la buena gobernabilidad económica, esta diferencia parece darle sustento a la opinión de que los países que dependen de recursos, sufren de un déficit de gobernabilidad y están caracterizados por gobiernos que no rinden cuentas y son capaces de desviar recursos con fines productivos, promoviendo prácticas de despilfarro y corrupción.
En un esfuerzo por examinar esta cuestión más a fondo, se hizo una comparación de los resultados del OBI y los resultados del Índice de Desarrollo Humano “Human Development Index” (HDI) que revisa el ingreso junto con resultados para la educación y la salud). La comparación encontró que las calificaciones altas del OBI corresponden con mejores condiciones de desarrollo humano. Aunque esta correlación no comprueba que mayor transparencia y rendición de cuentas traen consigo mayor desarrollo humano, sí represetna un llamado a temas de gobernabilidad en países ricos en recursos naturales.
Petróleo, transparencia y democracia
Un análisis posterior del OBI 2006 por Michael Ross examina la relación entre la dependencia petrolera, la transparencia presupuestaria y el nivel de democracia. Sus hallazgos ofrecen una perspectiva adicional sobre “la maldición de los recursos” y apunta a posibles estrategias para atender la discrepancia aparente entre la riqueza de recursos y el desarrollo económico y humano. El análisis estadístico de Ross encuentra una correlación entre las calificaciones del OBI, la escala de medición empleada para la transparencia presupuestaria y su producción petrolera.
También controla la influencia del ingreso en el nivel de transparencia de una nación usando la media del PIB per capita para el mismo período de la variable de ingreso. El análisis de Ross sugiere que después de controlar el ingreso existe una correlación negativa entre la producción petrolera de un país y la transparencia de su presupuesto en 2006. En otras palabras, conforme la producción aumenta, la transparencia disminuye.
Posiblemente, esta correlación puede ser causada por la concentración regional de estados productores de petróleo en el mundo, como en el Medio Oriente y en África en donde los presupuestos suelen ser menos transparentes por otra serie de razones. El análisis de Ross encontró que la región no tiene un efecto significativo en la correlación entre la riqueza petrolera y la transparencia.
Otra posibilidad es que la correlación puede ser causada por el efecto de la democracia — ya que muchos argumentan que la riqueza petrolera hace que los estados sean menos democráticos y los estados que son menos democráticos pueden producir presupuestos que son menos transparentes. El vínculo entre el petróleo y transparencia presupuestaria puede tratarse en realidad de un vínculo entre petróleo, democracia y presupuesto. Para explorar esta posibilidad, Ross controla para el nivel de democracia de un país y encuentra que niveles más altos de democracia están efectivamente vinculados a presupuestos más transparentes. Su inclusión en el análisis reduce el impacto de la producción de petrolero en la transparencia y hace su impacto menos significativo estadísticamente hablando. Esto implica que parte del impacto negativo del petróleo en la transparencia presupuestaria viene del impacto nocivo en la democracia. Sin embargo, aun después de tomar en cuenta el papel de la democracia, la riqueza de la producción petrolera tiende a reducir la transparencia de los presupuestos del gobierno.
Discusión y conclusiones
En esta gaceta, tratamos de reunir distintas muestras de evidencia que vinculan temas de transparencia presupuestaria, dependencia de recursos, democracia y desarrollo alrededor del mundo. Investigaciones recientes se han enfocado cada vez más en la importancia de la mala gobernabilidad y de instituciones débiles como un factor clave detrás de “la maldición de los recursos.” La información del “Open Budget Initiative” 2006 demuestra que los países dependientes de recursos efectivamente sufren de una “brecha en la transparencia” en sus sistemas presupuestarios. En la medida en que la falta de transparencia facilita la mala administración, la corrupción y otras distracciones del gasto de combate a la pobreza necesario para garantizar el desarrollo, los gobiernos, la comunidad internacional y las OSCs deben de realizar esfuerzos adicionales para promover la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas.
La conclusión de Ross de que parte de la “brecha de transparencia” del presupuesto, puede estar conectada a la “brecha de la democracia” tiene implicaciones importantes para organizaciones de la sociedad civil. Si los presupuestos en países productores de petróleo no son transparentes debido, en parte, a que en estos países la democracia está truncada, entonces las OSCs pueden hacer que los prepuestos gubernamentales sean más abiertos y rindan cuentas mediante el fortalecimiento de la democracia. Este trabajo es parecido a los esfuerzos en la India y en países en África por aumentar la participación pública en la implementación presupuestaria mediante métodos tales como boletas ciudadanas, auditorias sociales y otros métodos de monitoreo presupuestario comunitario. También puede incluir esfuerzos por aprobar y garantizar la implementación y uso de leyes de libre acceso a la información que ofrecen un marco legal para la transparencia y la participación pública en los procesos de toma de decisiones.
[*] Esta gaceta fue preparada con base en un reporte más amplio escrito para la UNESCO por Paolo de Renzio (Overseas Development Institute), Pamela Gomez (IBP) y James Sheppard (London School of Economics and Political Science). Se basó también en la investigación adicional de Michael Ross (UCLA Department of Political Science). Para recibir el reporte de la UNESCO, enviar un mensaje a [email protected].
El “Open Budget Index” 2008, que mide la transparencia y rendición de cuentas en más de 80 países será publicado el 1 de febrero 2009. Ir a www.openbudgetindex.org para ver los resultados.
[1] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2001. OECD Best Practices for Budget Transparency. Public Management Committee, Public Management Service. Paris: OECD, p.1.
[2] La mayoría de los criterios utilizados son similares a aquellos desarrollados por organizaciones multilaterales, tal como el Código de Buenas Prácticas sobre Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional, y el Código de Buenas Prácticas sobre Transparencia Fiscal de la OCDE y la Declaración de Lima sobre Preceptos de Auditoria publicados por “United Nations International Organization of Supreme Auditing Institutions” (INTOSAI).
by soapbox | Jan 1, 2009
THE OPINIONS EXPRESSED IN THIS BRIEF ARE THOSE OF THE AUTHOR
AND DO NOT NECESSARILY REFLECT THOSE OF THE IBP
The Transparency Gap: Resource-Dependent Countries Perform Poorly on Open Budget Index[*]
A considerable number of developing countries are still trapped in a vicious cycle of poverty and stagnation, despite being endowed with significant stocks of natural resources. Research has highlighted how natural resource abundance is often linked to slower growth rates and actually seems to increase the likelihood that resource-dependent countries will experience negative economic, political and social outcomes. This phenomenon is commonly referred to as the “Resource Curse” or the “Paradox of Plenty.”
In this brief, we examine empirically the nature and extent of budget transparency in resource-dependent countries, as a potential foundation on which to improve governance and development impact. We define budget transparency as “the full disclosure of all relevant fiscal information in a timely and systematic manner.”[1]
Efforts to explain and address the “resource curse”
There is a growing trend among economists and development practitioners to eschew more economistic, technical approaches — which minimize or ignore political factors — to understanding and addressing the “resource curse.” Instead, they are giving increasing weight to the impact of politics, governance and economic management on development in resource-dependent countries.
In recent years, a number of international initiatives have been launched in response to these governance challenges. These follow the groundbreaking work by Global Witness to end conflict, corruption and human rights abuses related to resource exploitation. For example, the International Monetary Fund has introduced special guidelines on Resource Revenue Transparency to complement its focus on Fiscal Transparency. The Extractive Industry Transparency Initiative (EITI) and “Publish What You Pay” campaign have encouraged making information public on the payments extractive industry companies make to governments. Through “EITI Plus,” the World Bank encourages participating countries to go beyond the core EITI reporting and auditing criteria to include reporting on expenditures from extractive industry revenues in an effort to link resource wealth with improved development outcomes.
In addition, the Revenue Watch Institute and the International Budget Partnership (IBP) work on developing the capacity of CSOs and other stakeholders within countries to independently monitor government earnings and expenditures. Efforts like these can potentially provide some insight into the mechanisms through which domestic actors with power come to support, or even advocate for, institutional change.
Measuring budget transparency in resource-dependent countries
The recognition that governance and institutions matter has brought issues of transparency, accountability and civil society involvement in the budget process increasingly to the fore as some of the main governance challenges that resource-dependent countries must face.
Transparency can be a means of improving economic governance through a combination of mechanisms, including strengthening public accountability and legitimacy, facilitating policy consistency and predictability, and promoting the better functioning of government. However, the linkage between transparency, governance, and policies and development outcomes is not automatic but, rather, is achieved through the interaction of various actors, including government, markets and civil society. In this sense, greater transparency enables the public to understand and participate in policy decisions and builds trust in government.
In 2002, the International Budget Partnership began to develop a survey instrument that provides an independent evaluation of budget transparency across countries. The Open Budget Questionnaire was designed to collect comparative data on the public availability of budget information and other budgeting practices and consists of a total of 122 questions based on generally accepted good practice related to public financial management.[2] The responses to the 91 questions that focus on the content and timeliness of the seven key budget documents that all countries should issue were averaged to form the Open Budget Index (OBI), which assigns countries a score from 0 -100.
Table 1. Open Budget Index
OBI Score | Countries |
| Provides extensive information to citizens(81-100) | France, New Zealand, Slovenia, South Africa, United Kingdom, United States |
| Provides significant information to citizens(61-80) | Botswana, Brazil, Czech Republic, Norway, Peru, Poland, Romania, South Korea, Sweden |
| Provides some information to citizens(41-60) | Bulgaria, Colombia, Costa Rica, Croatia, Ghana, Guatemala, India, Indonesia, Jordan, Kazakhstan, Kenya, Malawi, Mexico, Namibia, Pakistan, Papua New Guinea, Philippines, Russia, Sri Lanka, Tanzania, Turkey |
| Provides minimal information to citizens(21-40) | Albania, Algeria, Argentina, Azerbaijan, Bangladesh,Cameroon, Ecuador, El Salvador, Georgia, Honduras, Nepal, Uganda, Zambia |
| Provides scant or no information to citizens(0-20) | Angola, Bolivia, Burkina Faso, Chad, Egypt,Mongolia, Morocco, Nicaragua, Nigeria, Vietnam |
| Source: Adapted from International Budget Project (2006). Resource-dependent countries are marked in bold. |
Of the 59 countries included in the 2006 OBI, 24 are resource-dependent. As you can see in Table 1 resource-dependent countries (marked in bold) varied greatly in their budget transparency scores — South Africa, Botswana, Norway and Peru ranking among the best performers — while a significant number (including Nigeria and Chad) still provided scant or no information to their citizens. However, the fact that only four countries out of the 24 provide extensive or significant budget information to their citizens highlights the existence of a significant “transparency gap.”
It is important to note that the OBI results may overstate the level of transparency in many resource-dependent countries. This is especially true in those countries with nationalized oil companies, such as Azerbaijan’s SOCAR, whose operations are not evaluated in the OBI — and which often are the source of substantial, highly opaque off-budget spending.
This gap is also apparent between the average scores of the two groups. Non-resource-dependent countries fare considerably better (i.e., have much more transparent budget systems) than resource-dependent ones. For the first group, the average OBI score is 49.9, while that of the latter is 39.7. Assuming that budget transparency is a reliable proxy for good economic governance, this difference seems to support the opinion that resource-dependent countries suffer from a governance deficit and are characterised by unaccountable governments able to divert resource rents from productive uses, thus fuelling wastage and corruption.
In an effort to examine this question further, a comparison was made between countries’ OBI scores and their Human Development Index scores (the HDI is a composite indicator looking at income together with health and education outcomes). The comparison found that higher OBI values corresponded to better human development performance. While this correlation does not prove that greater transparency and accountability bring about greater human development, it does call for further attention to governance issues in resource-rich countries.
Oil, transparency and democracy
Further analysis of 2006 OBI data by Michael Ross examines the relationship between oil dependence, budget transparency and level of democracy. His findings provide additional insight into the “resource curse” and point to possible strategies for addressing the apparent discrepancy between resource wealth and economic and human development. Ross’ statistical analysis finds a correlation between a country’s OBI score, the measure used for budget transparency, and its oil production.
He also controls for the influence of income on a nation’s level of transparency using the mean GDP per capita for the same period for the income variable. Ross’ analysis suggests that after controlling for income, there is a strong negative correlation between a country’s oil production and the transparency of its budget in 2006. In other words, as production goes up, transparency goes down.
Conceivably, this correlation might be caused by the concentration of oil-producing states in regions of the world, such as the Middle East and Africa, where budgets happen to be less transparent for other reasons. Ross’ analysis found that region has no significant effect on the correlation between oil wealth and transparency.
Another possibility is that the correlation might be caused ultimately by the effect of democracy — since many have argued that oil wealth makes states less democratic, and states that are less democratic may produce budgets that are less transparent. The oil/budget transparency link might really be an oil/democracy/budget link. To explore this possibility, Ross controls for a country’s democracy level and finds that higher levels of democracy are indeed linked to more transparent budgets. Its inclusion in the analysis reduces the impact of oil production on transparency and makes this impact less statistically significant. This implies that part of oil’s harmful impact on budget transparency comes from its harmful impact on democracy. However, even after accounting for the intervening role of democracy, wealth from oil production still tends to reduce the transparency of government budgets.
Discussion and Conclusions
In this brief, we attempted to bring together different strands of evidence linking issues of budget transparency, resource dependency, democracy and development performance across the world. Recent research has increasingly focused on the importance of poor governance and weak institutions as a key factor behind the “resource curse.” The data from the Open Budget Initiative 2006 demonstrate that resource-dependent countries do indeed suffer from a significant “transparency gap” in their budget systems. To the extent to which this lack of transparency facilitates mismanagement, corruption or other diversions of poverty-reducing spending needed to ensure development, it suggests that governments, the international community and CSOs must make further efforts to promote budget transparency and accountability.
The conclusion reached by Ross that some of the budget “transparency gap” may be connected to a “democracy gap” also has important implications for civil society organizations. If budgets in oil-dependent countries are not transparent, in part, because democracy in these countries is broken, then CSOs could make their governments’ budgets more open and accountable by work that strengthens democracy. This work might resemble efforts in India and countries in Africa to increase public participation in budget implementation through such methods as citizen report cards and social audits and other approaches to community budget monitoring. It also might include efforts to pass and ensure the implementation and use of Freedom of Information laws that provide a legal framework for transparency and public participation in decision-making processes.
[*]This Brief was based on a more comprehensive report written for UNESCO by Paolo de Renzio (Overseas Development Institute), Pamela Gomez (IBP), and James Sheppard (London School of Economics and Political Science). The Brief drew on additional research by Michael Ross (UCLA Department of Political Science). To receive a copy of the report for UNESCO, email us at [email protected].
The Open Budget Index 2008, which measures transparency and accountability in over 80 countries, will be released on February 1, 2009. Visit www.openbudgetindex.org to see the results.
[1] Organization for Economic Cooperation and Development, 2001. OECD Best Practices for Budget Transparency. Public Management Committee, Public Management Service. Paris: OECD, p.1.
[2] Most of the criteria used are similar to those developed by multilateral organizations, such as the International Monetary Fund’s Code of Good Practices on Fiscal Transparency, the OECD Best Practices for Budget Transparency and the Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts issued by the United Nations International Organization of Supreme Auditing Institutions (INTOSAI).
