by IBP Consultant | Jul 25, 2011
LAS OPINIONES QUE PRESENTA ESTA GACETA SON DEL AUTOR Y NO
NECESARIAMENTE REREPESENTAN LA OPINIÓN DEL IBP
Sacar a la luz la ley de presupuesto de Kenia
por Jason M. Lakin
International Budget Partnership
El gobierno de Kenia, con el apoyo del Fondo Monetario Internacional (FMI), está en proceso de redactar la Ley Orgánica de Presupuesto (OBL, por sus siglas en inglés) que establecerá un nuevo sistema de administración financiera a nivel nacional y subnacional en Kenia. Hasta ahora, este proceso se dio en buena parte en la oscuridad, ya que ni las sociedades civiles ni agencias financiadoras tuvieron acceso a la información sobre la evolución del anteproyecto de ley. Mientras que para un gobierno es natural realizar un anteproyecto inicial en forma interna antes de compartirlo, se publicó poca información de la agenda limitando la posibilidad de recibir comentarios sobre el proyecto de ley o su contenido.
Esta gaceta argumenta que deben hacerse públicos los esfuerzos para desarrollar la ley de presupuestos de Kenia y la OBL debe basarse en la nueva Constitución de Kenia incorporando disposiciones que incrementen la transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana en el proceso presupuestario. Aunque esta gaceta se centra en la OBL de Kenia, los principios descritos son válidos para la mayoría de los países, y presentan un punto de partida para futuros debates acerca del contenido de las OBL en África y otros países.
¿A quién le interesan las leyes orgánicas de presupuesto?
Las leyes orgánicas de presupuesto son leyes integrales que describen cómo asignar, distribuir y monitorear el dinero público. Determinan la facultad formal que tiene el ejecutivo, si el gobierno debe consultar con la asamblea legislativa o con los ciudadanos acerca del gasto público y cómo debe hacerlo, y cómo es que los funcionarios del gobierno deberán responsabilizarse para rendir cuentas por la mala administración de los fondos públicos. La OBL también es importante porque establece los roles del gobierno central, provincial y local y, por lo tanto, es vital para determinar cómo será la descentralización en un país determinado.
Según Salvatore Schiavo-Campo, una OBL debe describir cuatro cosas:
- los objetivos del gasto público (por ejemplo, la eficaz prestación de los servicios),
- el proceso por el cual el gasto ocurre (por ejemplo, la primera formulación, después la aprobación legislativa, luego el monitoreo, etc.),
- los principios que guían el proceso (por ejemplo, transparencia, participación, etc.),
- las entidades y sus responsabilidades dentro del sistema (por ejemplo, el papel de la asamblea legislativa, la institución superior de auditoría, el gobierno local, etc.).[1]
Al igual que otras leyes, contratos y tratados, una OBL ofrece una herramienta a los ciudadanos, a los diferentes poderes del gobierno y al poder judicial para responsabilizar al gobierno a rendir cuentas. Por supuesto, una OBL no es el único factor que determina cómo los gobiernos gastan el dinero público. A veces una OBL puede establecer procesos y principios particulares que en la práctica los gobiernos no obedecen. En este sentido, no es diferente a ninguna otra ley. Para cumplir con su propósito, la ley debe utilizarse en forma activa en cuanto se promulga. Por lo tanto, la creación de la OBL en Kenia es solamente uno de los primeros pasos en busca de mayor transparencia y rendición de cuentas del gasto público. Se necesitará mucho esfuerzo para asegurar el cumplimiento de la ley una vez que entre en vigor.
¿Por qué Kenia está haciendo un anteproyecto de una ley orgánica de presupuesto?
El año pasado Kenia adoptó una nueva constitución.[2] Este documento, particularmente el capítulo 12 acerca de las finanzas públicas, explica resumidamente una estrategia para la administración financiera pública radicalmente diferente a la constitución anterior. La nueva estrategia reduce los poderes del ejecutivo, aumenta los poderes de la asamblea legislativa y ubica a la transparencia como un principio central del sistema. En particular, el artículo 201(a) estipula que “habrá apertura y rendición de cuentas, incluyendo la participación pública en materia financiera.”
Mientras que la Constitución de Kenia es bastante abarcadora, también deja muchos detalles a ser legislados por el parlamento. Inclusive hay una agenda en la constitución (Anexo 5) que señala la velocidad con la que el parlamento debe adoptar la legislación en práctica. En el capítulo 12, hay seis leyes adicionales que el parlamento debe sancionar dentro de uno a cuatro años. Además, algunas de las disposiciones de la constitución son a un nivel muy general, y deben de aclararse con más legislación o reglamentación.
Por consiguiente, Kenia emprendió el anteproyecto de una Ley Orgánica de Presupuesto para completar algunos de los detalles que no se concluyeron por completo en la Constitución. La OBL es una oportunidad importante para la sociedad civil de Kenia con el fin de asegurar que los principios clave incluidos en la constitución estén explícitamente detallados en las leyes.
Es fundamental que los ciudadanos y la sociedad civil articulen una serie de principios, e incluso un lenguaje específico, que aseguren que la OBL consagre la transparencia y la participación pública en el nuevo sistema de administración financiera pública de Kenia. El resto de esta gaceta busca suscitar un debate acerca de los tipos de principios que deben incorporarse en la ley.
Principios para un presupuesto abierto en Kenia
Hay por lo menos tres principios clave que deben incorporarse a la nueva OBL, si se espera que ésta asegure que la administración financiera pública esté en armonía con la nueva constitución y los buenos estándares de prácticas internacionales. Estos principios son transparencia, rendición de cuentas y participación pública.
Transparencia
El primer principio del capítulo 12 de la nueva constitución es la “apertura” (201(a)). La constitución le da al parlamento un papel mucho más significativo en la administración de las finanzas del país del que manejaba previamente. Esto significa que el fisco tendrá que compartir más información con el parlamento. Aunque esto es un primer paso hacia mayor transparencia, no es suficiente para asegurar que el parlamento ejerza sus funciones, o que los ciudadanos reciban la información que necesitan para comprender las decisiones del gobierno y obligarlo a rendir cuentas.
La constitución requiere que el presupuesto contenga estimaciones de ingresos y gastos, un desglose del desarrollo y el gasto recurrente e información acerca del déficit y las deudas. La OBL debe exigir mucho más que esto. En primer lugar, la división actual y algo rebuscada en gasto de desarrollo y gasto recurrente no es la adecuada porque los fondos de los financiadores siempre son considerados recursos de desarrollo, aún cuando se gastan en artículos recurrentes. Por lo tanto, hay una necesidad de una definición clara del significado de gasto de “desarrollo” en la OBL.[3]
La constitución no comenta acerca de la transparencia en la etapa de implementación del presupuesto, no incluye condiciones para que el gobierno informe al público o a instituciones fiscalizadoras acerca del gasto real durante el año. Por el contrario, la ley de PFM (administración de finanzas públicas) de Sudáfrica exige que se informe el gasto real en forma mensual.[4] La buena práctica en la administración de finanzas públicas exige que el gobierno genere informes de los gastos en curso como uno de los ocho documentos clave que cubren las fases de formulación, implementación y evaluación del presupuesto, y esto se debe reflejarse en la OBL. Además de los informes entregados durante el año como los que se publican en Sudáfrica, estos documentos de implementación incluyen una revisión de mitad de año del presupuesto y un informe de fin de año. Estos documentos deben describir en detalle los ingresos y gastos reales y debatir las discrepancias en las proyecciones.[5] La OBL podría trazar la línea de tiempo para la publicación de cada uno de estos documentos, no sólo de los informes entregados durante el año. Esto no sólo aseguraría que la información presupuestaria esté disponible públicamente, sino que aseguraría su oportuna publicación.
Cabe resaltar el octavo documento de la lista de informes de buenas prácticas: el presupuesto ciudadano. Un presupuesto ciudadano es una presentación no técnica del presupuesto nacional diseñado para llegar a un sector lo más amplio de forma clara y comprensible. Este tipo de documento promueve la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas, a la vez que permite una participación más amplia al hacer que la información presupuestaria sea más accesible al público.[6] Los presupuestos ciudadanos son la parte principal de la reforma financiera pública: en 2007 el FMI revisó su código fiscal para instar a los gobiernos a realizar estos documentos. Dieciséis países los generaron en 2010, como Uganda y Sudáfrica, pero no Kenia. La OBL debe exigir la elaboración de presupuestos ciudadanos a su debido tiempo.
Asimismo, el presupuesto de Kenia debería ser más integral de lo que es actualmente, incluyendo una cantidad de artículos que se tendió a excluir. Por ejemplo, un asunto clave en la transparencia presupuestaria en muchos países del mundo es la falta de información pública disponible acerca de los “gastos tributarios,” que incluyen la exención tributaria, las deducciones, los créditos, u otro tratamiento especial para ciertos contribuyentes. Estas disposiciones se denominan “gastos” porque, igual que los gastos directos, resultan en un costo real para el gobierno en términos de ingresos previsibles. Sin embargo, generalmente no se mencionan en el presupuesto, y con frecuencia no se debaten públicamente. La buena práctica en todo el mundo es brindar información integral acerca de los gastos tributarios. Tradicionalmente, Kenia se ha desempeñado mal respecto a la transparencia del gasto tributario (obtuvo una “C” en el Índice de presupuesto abierto de 2010). La OBL puede exigir al gobierno que genere y publique un informe completo del gasto tributario. Kenia podría establecer un estándar nuevo de transparencia en África al exigir y generar un documento completo de esta naturaleza. El informe del gasto tributario de Sudáfrica no es totalmente transparente, aunque actualmente brinda más información que el de Kenia.
El presupuesto de Kenia no brinda información acerca de los pasivos contingentes, gastos, como garantías de préstamos, en los que el gobierno pudiera incurrir en el futuro (o no, dependiendo de las circunstancias). Un informe sobre estos puntos brinda información esencial acerca del riesgo presupuestario y por lo tanto la OBL debe exigirlo.
Un asunto final clave en las finanzas públicas es asegurar la coherencia entre los documentos de planificación y presupuestos. Es común que la presentación del gasto, incluida su clasificación dentro de los sectores, sea diferente en los documentos de planificación (por ejemplo, el marco del gasto a mediano plazo) y el presupuesto. Esto dificulta saber si el presupuesto refleja los documentos de planificación, y en caso que no sea así, en qué difiere. La transparencia exige una serie coherente de conceptos de gastos en los documentos de planificación y presupuesto que se puedan conectar al sistema de información (Sistema integrado de información de administración financiera, IFMIS, por sus siglas en inglés) que se utiliza para administrar los gastos. La Constitución de Kenia no contiene este nivel de detalle, por lo tanto, es apropiado que la OBL imponga que se utilice un conjunto de categorías de gastos en los informes del gobierno nacional, y que además sean consistentes con aquellos usados en los condados (de hecho, la Constitución otorga al Parlamento el derecho a determinar la forma de los presupuestos y planes de los condados).
Rendición de cuentas
El segundo principio (también incluido en el artículo 201(a)) del Capítulo 12 de la Constitución de Kenia es la rendición de cuentas. El primer control en la rendición de cuentas del gasto público está en manos de los interventores internos y del auditor general. La constitución recomienda la creación de un cargo de Auditor General y, según la práctica internacional, exige que las auditorías para cada año financiero se publiquen dentro de los seis meses del cierre del año (229(4)). La Constitución también ordena que el parlamento analice los informes de auditoría dentro de los tres meses de ser presentados (229(8)).
Mientras que la Constitución exige que el Parlamento analice los informes del Auditor General dentro de un límite de tiempo razonable, no dice nada respecto al proceso para implementar las recomendaciones que resultan del análisis parlamentario. La OBL debe especificar un proceso para el seguimiento de las acciones recomendadas por el parlamento. Esto podría obligar al Ministro de Justicia a informar al parlamento acerca de las acciones tomadas dentro de un marco específico de tiempo, o con carácter regular (en forma cuatrimestral o semestral). Deben publicarse todos los informes que surjan durante este proceso, incluyendo las recomendaciones del parlamento y todo informe del Ministro de Justicia sobre la implementación.
Otra área clave de preocupación es la limitación del poder discrecional del ejecutivo para gastar fondos fuera del proceso presupuestario. La constitución ordena la creación de un fondo de contingencias para necesidades de gastos “urgentes y no previstos” que identifique el ejecutivo durante el año (208(1)). En tanto que dicho fondo es adecuado, la OBL debe especificar algunos límites en la porción de gasto que puede hacerse de esta forma, para evitar el abuso. La ley de Administración de Finanzas Públicas de Sudáfrica, por ejemplo, establece un límite del 2 por ciento del presupuesto anual que puede gastarse para emergencias sin el debido escrutinio del parlamento por adelantado. Ya existe un precedente dentro de la misma Constitución de Kenia que especifica un límite en el tamaño de presupuestos suplementarios durante el año con la aprobación parlamentaria (menos del 10 por ciento de la asignación total del año) (223(5)).
La OBL también puede especificar límites al poder del ejecutivo de cambiar fondos entre sectores una vez aprobado el presupuesto, un poder conocido como virement. En algunos casos, es posible que tenga sentido transferir los fondos no utilizados en un área en particular a otras áreas del presupuesto. Sin embargo, si estas transferencias son demasiado grandes, socavan el proceso de aprobación legislativa del presupuesto. La Administración de Finanzas Públicas de Sudáfrica limita el tamaño de las transferencias al 8 por ciento de la categoría presupuestaria de la cual se retira el dinero.[7]
Participación pública
El tercer principio del Capítulo 12 es la participación pública. La Constitución establece que el comité de presupuestos del Parlamento “buscará representación del público” en lo que se refiere a los cálculos presupuestarios que el ejecutivo presente a la asamblea legislativa (225(5)). La Constitución no específica cuándo deben ponerse a disposición del público los cálculos, cuánto tiempo el público deberá deliberar sobre estos cálculos antes de hacer sus “exposiciones,” durante cuánto tiempo se podrán realizar estas exposiciones, o si por “exposiciones” se entiende audiencias públicas o solamente comentarios escritos. El Artículo 221(1) solamente estipula que el proceso de escrutinio por parte del parlamento se llevará a cabo al menos dos meses antes del cierre del año financiero. La OBL debe asegurar que se otorgue al público el tiempo suficiente para considerar los cálculos presupuestarios antes de responder, también el tiempo suficiente para las exposiciones públicas, y el espacio para que se garanticen tanto las audiencias públicas como los comentarios escritos.[8]
La OBL debe exigir que siempre que el gobierno o el parlamento soliciten exposiciones del público, publiquen pautas claras y explícitas, para que el público entienda acerca de qué tiene que emitir comentarios y por qué. La OBL también debe garantizar la no discriminación en las oportunidades brindadas para la exposición pública.
Otro principio de participación pública es que el gobierno o el parlamento deben brindar respuestas a los comentarios públicos. Esto puede tomar varias formas, y no todas requieren una respuesta individual a cada comentario. La OBL debe solicitar que los informes se publiquen detallando los comentarios recibidos. Estos informes deben contener algún indicio de que los comentarios fueron considerados. Es fundamental que se presente una justificación de las elecciones hechas, especialmente cuando éstas difieren de los comentarios recibidos. Esto hará quelas “recomendaciones públicas sean tomadas en cuenta cuando el comité haga sus recomendaciones” al parlamento en general.
La Constitución también permite que el parlamento determine “la forma y el modo de consulta entre los gobiernos nacionales y los condados en el proceso de preparación de planes y presupuestos.” La OBL es el vehículo que asegura que las decisiones acerca de la preparación de planes y presupuestos a nivel de los condados ofrezcan un espacio para el comentario público.
La constitución garantiza la participación pública en la fase de cálculos (o formulación) (221(5)). Pero al público también se les deben garantizar oportunidades de participar en las etapas de implementación y evaluación. Durante el curso del año, la OBL debe prever audiencias públicas obligatorias y regulares para ayudar al parlamento a monitorear la ejecución del presupuesto. Debido a que la OBL también debe exigir la publicación de los informes entregados durante el año sobre la implementación del presupuesto, estas audiencias pueden programarse después de que el público haya tenido un tiempo razonable para revisarlos y formular comentarios.
Por otra parte, en la fase de evaluación, la Constitución no se expresa en cuanto a la relación entre el Auditor General y el público. No menciona si los informes de auditoría deben hacerse públicos ni cuándo, tampoco describe ningún mecanismo de compromiso entre los ciudadanos y el Auditor General. La constitución sólo estipula que los informes de auditoría se envíen al parlamento (229(7)). Ésta es un área donde la OBL puede ubicar a Kenia en la parte principal de los desarrollos de la Administración de Finanzas Públicas. En algunos países del mundo, como Liberia, la institución superior de auditoría (SAI) establece estructuras para atraer a los ciudadanos. La SAI de Liberia publica los hallazgos de las auditorías de inmediato, lleva a cabo foros públicos en forma regular con los ciudadanos y cuenta con una línea telefónica directa ue los ciudadanos pueden usar para transmitir sus preocupaciones acerca de la administración financiera.[9] Estas clases de estructuras permiten a las SAI recibir información de parte de los ciudadanos acerca de la implementación de proyectos públicos y prestación de servicios y brindar información acerca de las áreas con posible mala administración. Estas nuevas prácticas pueden mejorar la rendición de cuentas del gobierno y la efectividad del Auditor General. La OBL de Kenia debe especificar un mecanismo de consulta entre el Auditor General y los ciudadanos.
Conclusión
De acuerdo con la agenda presentada por el FMI de apoyo continuo a Kenia conforme a las facilidades de pago extendido, a finales de abril 2011 debe completarse un anteproyecto de la Ley Orgánica de Presupuesto. Es posible que en ese momento el gobierno de Kenia busque algún aporte legal, ya sea a través de consultas con los ciudadanos o de la presentación del proyecto de ley en el parlamento, donde quedará sujeto a audiencias públicas. No obstante, no se sabe lo que el proyecto de ley contendrá, ni el tiempo que se les dará a los ciudadanos o al parlamento para reaccionar antes de que se ejerza presión para aprobarlo.
El gobierno de Kenia debe proporcionar una agenda en forma inmediata para la publicación del anteproyecto de la OBL al parlamento y a la sociedad civil, y esta agenda también debe incluir oportunidades para el comentario público y la rectificación. El anteproyecto se debe sacar a la luz tan pronto como sea posible.
Mientras tanto, el mejor antídoto para la incertidumbre es la preparación. Ha llegado el momento de que los ciudadanos acuerden algunos principios comunes que deben estar presentes en la Ley Orgánica de Presupuesto de Kenia. La OBL es una de las primeras y más importantes oportunidades para los ciudadanos de asegurarse de que el espíritu de la Constitución de Kenia esté plasmado, en vez de traicionado, en la implementación de la legislación. Este extracto brindó un punto de partida para el debate acerca de la ley. Los ciudadanos de Kenia deben continuar con el debate.
[1] Salvatore Schiavo-Campo, “The Budget and Its Coverage” en Anwar Shah, ed., Budgeting and Budgetary Institutions (Washington, DC: World Bank, 2007).
[3] República de Kenia (Ministerio Estatal de Planificación), Revisión del gasto público: Política para la prosperidad 2010.
[4] Tesoro Nacional de Sudáfrica, Adminsitración de Finanzas públicas ley Nº 1 1999, actualizada al 2010, Sec. 32:1. http://www.treasury.gov.za/legislation/PFMA/act.pdf.
[8] La buena práctica en la administración financiera pública requiere audiencias públicas en la totalidad del presupuesto, así como también presupuestos departamentales, según el Índice presupuestario abierto 2010. Vea las preguntas 75 a 78 en el instrumento de la encuesta.
by soapbox | Apr 6, 2011
Bring Kenya’s Budget Law into the Light
by Jason M. Lakin
International Budget Partnership
The Government of Kenya, with support from the International Monetary Fund (IMF), is currently in the process of drafting an Organic Budget Law (OBL) that will establish a new system of financial management at both the national and subnational level in Kenya. So far, this process has occurred largely in the dark, with civil society and even other donors unable to access information about the evolving draft. While it is natural for a government to produce an initial draft internally before sharing it, little information has been provided about the timetable for releasing and receiving comments on the bill, or about its contents.
This brief argues that efforts to develop Kenya’s budget law should be brought into the light, and the OBL should build on the new Kenyan Constitution by incorporating provisions that augment transparency, accountability, and citizen participation in the budget process. Although this brief focuses on Kenya’s OBL, the principles described are relevant for most countries, and they should constitute a point of departure for future debates around the content of OBLs in Africa and beyond.
Who Cares About Organic Budget Laws?
Organic Budget Laws are comprehensive pieces of legislation that describe how public money should be allocated, distributed, and monitored. They determine how much formal discretion the executive branch of government has, whether and how the government should consult with the legislature or with citizens about public spending, and how government officials will be held to account for mismanagement of public funds. The OBL is also important because it establishes the roles of the central, provincial, and local governments and, therefore, is critical to determining what decentralization will look like in a given country.
According to Salvatore Schiavo-Campo, an OBL should describe four things:
- the objectives of public spending (e.g., effective service delivery),
- the process by which that spending occurs (e.g., first formulation, then legislative approval, then monitoring, etc.),
- the principles governing the process (e.g., transparency, participation, etc.), and
- who is responsible for what within the system (e.g., role of the legislature, supreme audit institution, local government, etc.) [1]
Like other laws, contracts, and treaties, an OBL provides one tool for citizens, various branches of government, and the judiciary to hold government to account. Of course, an OBL is not the only factor that determines how governments spend the public’s money. Sometimes an OBL may establish particular processes and principles, which are in practice flouted by the government. In this sense, it is no different from any other law: in order to serve its purpose, the law must be actively utilized once it is passed. Therefore, the creation of the OBL in Kenya is only among the first steps toward greater transparency and accountability of public spending. Much hard work will be needed to ensure enforcement after the law is passed.
Why is Kenya Drafting an Organic Budget Law Now?
Last year, Kenya adopted a new constitution.[2] This document, particularly Chapter 12 on public finance, outlines a radically different approach to public financial management from that contained in Kenya’s previous Constitution. The new approach reduces the powers of the executive, increases the powers of the legislature, and elevates transparency as a core principle of the system. In particular, Article 201(a) provides that “there shall be openness and accountability, including public participation in financial matters.”
While Kenya’s Constitution is quite comprehensive, it also wisely leaves many details to be legislated by Parliament. There is even a timetable in the constitution (Fifth Schedule) that outlines the speed with which Parliament should adopt the implementing legislation. In the case of Chapter 12, there are six additional laws that Parliament must pass within the next one to four years. In addition, some of the provisions of the Constitution are at a very general level, and these will also need to be clarified by further legislation or regulation.
Therefore, Kenya has undertaken the drafting of a new Organic Budget Law in order to fill in some of the details that were not fully worked out in the Constitution itself. The OBL is a critical opportunity for civil society in Kenya to ensure that the key principles included in the Constitution are fully embodied in the detailed implementing laws and regulations.
It is imperative that citizens and civil society articulate a set of principles, and even some specific language, that will ensure that the OBL enshrines transparency and public participation in Kenya’s new system of public finance management. The rest of this brief is intended to kindle a discussion about the types of principles that should be incorporated into the law.
Principles for an Open Budget in Kenya
There are at least three key principles that should be incorporated into the new OBL if it is to ensure that Kenya’s public financial management aligns with the new Constitution and international good practice standards. These principles are transparency, accountability, and public participation.
Transparency
The first principle in Chapter 12 of the new Constitution is “openness” (201(a)). The Constitution gives Parliament a much more significant role in managing the country’s finances than it previously commanded. This means that Treasury will be required to share more information with Parliament. While this is a first step toward greater transparency, it is insufficient on its own to ensure that Parliament can exercise its proper role, or that citizens are provided with the information they need to understand government’s decisions and hold it to account.
The Constitution requires that the budget contain estimates of revenue and expenditure, a breakdown of development and recurrent spending, and information on the deficit and debt. The OBL should require much more than this. First, Kenya’s current, somewhat artificial, division of spending into development and recurrent spending is inadequate because donor funds are always considered development funding, even if they are spent on recurrent items. Thus there is a need for a clear definition in the OBL of the meaning of “development” spending.[3]
The Constitution is largely silent on transparency at the implementation stage of the budget; it includes no requirements for the government to report to the public or oversight institutions on actual expenditure during the year. In contrast, the South African PFM (public finance management) law requires that actual spending must be reported on a monthly basis.[4] Good practice in public financial management requires governments to produce ongoing expenditure reports as one of 8 key documents covering the formulation, implementation, and evaluation phases of the budget, and this should be reflected in the OBL. In addition to In-Year Reports like those published by South Africa, these implementation documents include a Mid-Year Review of the budget, and a Year-End Report. These documents should describe in detail actual revenues and spending and discuss reasons for variance from projections.[5] The OBL could lay out the timeline for the release of each of these documents, not only the In-Year Reports. This would ensure that budget information is not only made available to the public but also released in a timely fashion.
It is worth highlighting the eighth document on the list of good practice reports: the Citizens Budget. A Citizens Budget is a nontechnical presentation of the national budget designed to reach and be understood by as large a segment of the population as possible. This type of document promotes budget transparency and accountability, as well as enables broader participation, by making budget information more accessible to the public.[6] Citizens Budgets are at the cutting edge of public finance reform: in 2007 the IMF revised its Fiscal Code to urge governments to produce these documents. Sixteen countries produced them in 2010, including Uganda and South Africa, but not Kenya. Timely production of a Citizens Budget should be required by the proposed OBL.
In addition, Kenya’s budget should be made more comprehensive than it is currently by including a number of items that have tended to be excluded. For example, a key budget transparency issue in many countries around the world is the lack of available public information on “tax expenditures,” which include tax exemptions, deductions, credits, or other special treatment for certain classes of taxpayers. These provisions are called “expenditures” because, just like direct expenditures, they result in a real cost to government in terms of foregone revenues. However, they are often not captured in the budget and are frequently not debated publicly. Good practice around the world is to provide comprehensive information on tax expenditures. Traditionally, Kenya has performed poorly on transparency of tax expenditures (it earned a grade “C” in the 2010 Open Budget Index). The OBL could require government to produce and publish a comprehensive report on tax expenditures. Kenya could set a new standard for transparency in Africa by requiring and producing such a comprehensive document. Even South Africa’s tax expenditure reporting is not fully transparent, though it currently provides more information than Kenya.
Kenya’s budget also does not currently provide information on contingent liabilities — expenditures, like loan guarantees, which government may have to incur in the future (or not, depending on circumstances). A report on these provides essential information about the riskiness of the budget and so should be required by the OBL.
A final key issue in public finance is to ensure consistency between planning documents and budgets. It is common for the presentation of spending, including how spending is categorized within sectors, to be different in planning documents (e.g., the medium-term expenditure framework) and the budget. This makes it difficult to know whether the budget reflects the planning documents, and if not, how it diverges. Transparency demands a consistent set of expenditure heads across planning and budget documents that can be linked back to the information system (IFMIS) used to manage expenditure. The Kenyan Constitution does not contain this level of detail, thus it is appropriate that the OBL dictate that a common set of spending categories be used across national government reporting, and that these also be consistent with those used at county level (the Constitution does give the Parliament the right to determine the form of county budgets and plans).
Accountability
The second principle (also in article 201(a)) of Chapter 12 of the Constitution is accountability. The first check on the accountability of public spending rests with internal controllers and the Auditor General. The Constitution already prescribes the creation of an Auditor General office, and, in line with best practice internationally, requires audits for each financial year to be released within 6 months of the year’s closing (229(4)). The Constitution also mandates that Parliament shall consider audit reports within 3 months of being tabled (229(8)).
While the Constitution requires Parliament to consider reports from the Auditor General within a reasonable time frame, it is silent on the process of enforcing recommendations that result from parliamentary consideration. The OBL should specify a process for following up on the actions recommended by Parliament. This could take the form of mandatory reporting by the Attorney General to Parliament on actions taken within a specified time frame, or on a regular (quarterly or semi-annual) basis. All reporting during this process should be made public, including recommendations from Parliament and any reports from the Attorney General on implementation of the same.
Another key area of concern is to limit the executive’s discretionary power to spend funds outside of the budget process. The Constitution mandates the creation of a Contingencies Fund for “urgent and unforeseen” expenditure needs that are identified by the executive during the year (208(1)). While such a fund is proper, the OBL should specify some limits on the share of spending that may be exercised in this fashion, in order to prevent abuse. The South African PFM law, for example, sets a limit of 2 percent of the annual budget that may be spent for emergencies without proper scrutiny by parliament in advance. There is already a precedent within the Kenyan Constitution itself, which specifies a limit on the size of supplementary budgets during the year with parliamentary approval (less than 10 percent of the total appropriations for the year) (223(5)).
The OBL can also specify limits on the power of the executive to shift funds between sectors after the budget has been approved, a power known as virement. In some cases, it may make sense to shift unspent funds in a particular area to other areas of the budget. However, if these shifts are too large, they undermine the process of legislative approval of the budget. The South African PFM law limits the size of virements to 8 percent of the budget category from which the money is being withdrawn.[7]
Public Participation
The third principle of Chapter 12 is public participation. The Constitution states that the budget committee in Parliament shall “seek representations from the public” regarding the budget estimates presented to the legislature by the executive (221(5)). The Constitution does not specify when the estimates must be made available to the public, how long the public will have to deliberate on these estimates before making their “representations,” how long the window for making representations will be open, or whether “representations” means public hearings or only written comments. Article 221(1) only provides that the process of scrutiny by Parliament shall be done at least two months before the end of the financial year. The OBL should ensure that sufficient time is given to the public to consider budget estimates before responding, that sufficient time is given for public representations, and that space for both public hearings and written comments are guaranteed.[8]
The OBL should mandate that whenever the government or Parliament requests representations from the public they publish clear and explicit guidelines for these representations, allowing the public to understand what they are being asked to comment on, and why. The OBL should also guarantee nondiscrimination in the opportunities provided for public representations.
Another principle of public participation is that government or Parliament should provide responses to public comments. This may take a number of forms, not all of which require an individual response to every comment. The OBL should require that reports be published detailing comments received. These reports should contain some indication that the comments were considered; it is essential that a justification for the choices made is presented, especially where these differ from the comments received. This will give life to the constitutional imperative that public “recommendations shall be taken into account when the committee makes its recommendations” to the broader Parliament.
The Constitution also leaves it to Parliament to determine “the form and manner of consultation between the national governments and the county governments in the process of preparing plans and budgets.” The OBL is the vehicle for ensuring that decisions about the preparation of plans and budgets at county level also make space for public comment.
The Constitution guarantees public participation at the estimates (or formulation) stage (221(5)). But the public should also be guaranteed opportunities to participate in the implementation and evaluation stages. During the course of the year, the OBL should provide for mandatory and regular public hearings to help Parliament monitor budget execution. Because the OBL would also mandate the release of In-Year Reports on budget implementation, these hearings could be scheduled after the public has had a reasonable time to review the reports and formulate comments.
Furthermore, at the evaluation stage, the Constitution is silent on the relationship between the Auditor General and the public. It does not mention whether audit reports should be made public or when, and it does not describe any mechanism for engagement between citizens and the Auditor General. The Constitution only mandates that audit reports be submitted to Parliament (229(7)). This is an area where the OBL can put Kenya at the cutting edge of PFM developments. In a number of countries around the world, including most recently Liberia, the supreme audit institution (SAI) is setting up structures to engage with citizens. Liberia’s SAI publishes findings from audits immediately, conducts regular public forums with citizens, and has a hotline that citizens can call to convey their concerns about financial management.[9] These kinds of structures allow SAIs to receive information from citizens about implementation of public projects and service delivery and provide citizens with information about areas of potential mismanagement. These new practices can increase the accountability of government and the effectiveness of the Auditor General. Kenya’s OBL should specify a mechanism for consultation between the Auditor General and citizens.
Conclusion
According to the timetable laid down by the IMF for continued support to Kenya under the Extended Credit Facility, a draft of the Organic Budget Law should be completed by the end of April 2011. It is possible that at that time the Government of Kenya will seek some input into the law, either through consultations with citizens or through tabling the bill in Parliament, where it will be subject to public hearings. However, it is not known what will be in the bill, or how much time will be given to citizens or Parliament to react before there is pressure to pass it.
Kenya’s government should immediately provide a timetable for the release of the OBL draft to Parliament and civil society, and this timetable should also include opportunities for public comment, redrafting, and further comment. The draft itself should be brought into the light as soon as possible.
Meanwhile, the best antidote to uncertainty is preparation. The time is now for citizens to agree on some common principles that should be in Kenya’s Organic Budget Law. The OBL is one of the first and most important opportunities for citizens to ensure that the spirit of Kenya’s Constitution is embodied, rather than betrayed, in the implementing legislation. This brief has provided a starting point for discussions about the law; Kenyan citizens should take the discussion forward.
[1] Salvatore Schiavo-Campo, “The Budget and Its Coverage,” in Anwar Shah, ed., Budgeting and Budgetary Institutions (Washington, DC: World Bank, 2007).
[3] Republic of Kenya (Ministry of State for Planning), Public Expenditure Review: Policy for Prosperity 2010.
[8] Good practice in PFM requires public hearings on the overall budget, as well as departmental budgets, as per the Open Budget Index 2010. See questions 75-78 in the survey instrument.
by soapbox | Apr 3, 2011
LES OPINIONS PRÉSENTÉES DANS CETTE GAZETTE SONT DE L’AUTEUR
ET NE REPRÉSENTENT PAS NÉCESSAIREMENT L’OPINION DE L’IBP
Mettre en lumière la loi de finances du Kenya
Jason M. Lakin
International Budget Partnership
Le gouvernement du Kenya, avec le soutien du Fonds monétaire international (FMI), est actuellement en train de rédiger une loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui permettra d’établir un nouveau système de gestion financière aux niveaux national et sous-national au Kenya. Jusqu’à présent, ce processus s’est déroulé dans les coulisses, la société civile et même d’autres donateurs n’ayant eu accès à aucune information sur le projet en question. Bien qu’il soit naturel pour un gouvernement de produire ses projets de loi en interne avant de les partager, peu d’informations ont été fournies sur le calendrier de publication et de réception des commentaires sur ce projet ou sur son contenu.
La présente note soutient que les efforts visant à développer la loi de finances du Kenya doivent être mis en lumière et que la LOLF devrait tirer parti de la nouvelle Constitution kenyane en incorporant des dispositions en faveur de la transparence, la responsabilisation et la participation citoyenne dans le processus budgétaire. Bien que cette note porte essentiellement sur la LOLF du Kenya, les principes qu’elle propose s’appliquent à la plupart des pays et devraient constituer un point de départ pour les futurs débats autour du contenu des LOLF en Afrique et au-delà.
Qui se soucie de lois organiques relatives aux lois de finances?
Les lois organiques relatives aux lois de finances sont des textes législatifs complets qui stipulent comment les fonds publics doivent être alloués, répartis et surveillés. Elles déterminent le degré de latitude formelle dont jouit la branche exécutive du gouvernement, si et comment le gouvernement doit consulter la branche législative ou les citoyens à propos des dépenses publiques, et la mesure dans laquelle les dirigeants gouvernementaux sont tenus responsables de la mauvaise gestion des fonds publics. La LOLF est également importante en ce qu’elle établit les rôles des autorités centrales, provinciales et locales. Par conséquent, elle est un outil essentiel pour déterminer la forme que prendra la décentralisation dans un pays donné.
Selon Salvatore Schiavo-Campo, une LOLF devrait porter sur les quatre points essentiels suivants:
- les objectifs de dépenses publiques (p. ex., des prestations de services efficaces),
- le processus selon lequel les dépenses sont faites (p. ex., formulation préliminaire, puis approbation législative, puis suivi, etc.),
- les principes qui régissent le processus (p. ex., la transparence, la participation, etc.), et
- qui est responsable de quoi au sein du système (p. ex., le rôle du législateur, de l’institution d’audit suprême, des autorités locales, etc.).[1]
Tout comme les autres lois, contrats et traités, les LOLF sont pour les citoyens, diverses branches du gouvernement et le judiciaire un moyen de tenir le gouvernement responsable de ses actes. Naturellement, une LOLF n’est pas le seul facteur déterminant de la manière dont les gouvernements dépensent l’argent des contribuables. Parfois, une LOLF peut établir des processus et principes particuliers qui sont en pratique bafoués par le gouvernement. Elle n’est dans ce sens différent d’aucune autre loi: afin d’atteindre son objectif, la loi doit être activement utilisée une fois qu’elle a été adoptée. Ainsi, la formulation de la LOLF au Kenya n’est que l’une des premières étapes en direction de plus grandes transparence et responsabilisation en matière de dépenses publiques. Il restera beaucoup à faire pour garantir que la loi soit appliquée après son adoption.
Pourquoi le Kenya prépare-t-il maintenant un projet de loi organique relative aux lois de finances?
L’année dernière, le Kenya a adopté une nouvelle constitution.[2] Ce texte, notamment le Chapitre 12 relatif aux finances publiques, présente une approche de la gestion des finances publiques radicalement différente de celle contenue dans la précédente constitution kenyane. La nouvelle approche réduit les pouvoirs de l’exécutif, accroît ceux du législatif et fait de la transparence un principe de base du système. L’Article 201(a), en particulier, stipule qu’ «il y aura transparence et responsabilité, y compris la participation du public, dans le domaine financier».
Bien que la Constitution du Kenya soit exhaustive, elle laisse sagement au Parlement le soin de légiférer sur de nombreux détails. Elle comporte même un calendrier (cinquième annexe) qui décrit le rythme auquel le Parlement devrait adopter les lois portant mise en œuvre de ses textes. Dans le cas du Chapitre 12, il y a six lois supplémentaires que le Parlement doit adopter dans les quatre prochaines années. En outre, certaines dispositions de la Constitution sont de nature très générale et devront également être clarifiées par d’autres lois ou réglementations.
Par conséquent, le Kenya a entrepris la rédaction d’une nouvelle loi organique relative aux lois de finances afin de revenir sur certains détails qui n’avaient pas été abordés de manière satisfaisante par la Constitution elle-même. Cette LOLF est une opportunité unique pour la société civile du Kenya de s’assurer que les principes clés énoncés dans la Constitution soient intégralement repris dans les lois et règlementations portant sa mise en œuvre.
Il est impératif que les citoyens et la société civile formulent un ensemble de principes, et même un langage spécifique, qui garantissent que la LOLF insuffle transparence et participation du public au nouveau système de gestion des finances publiques kenyan. Le reste de cette note se propose d’entamer le débat sur les types de principes qui devraient être intégrés dans la loi.
Principes contribuant à un budget ouvert au Kenya
Trois grands principes au moins devraient être incorporés dans la nouvelle LOLF pour que celle-ci puisse garantir que la gestion des finances publiques au Kenya s’opère dans le respect de la nouvelle constitution et des normes internationales de bonnes pratiques en la matière. Ces principes sont la transparence, la responsabilisation, et la participation du public.
Transparence
Le premier principe énoncé au Chapitre 12 de la nouvelle constitution est celui de « l’ouverture » (201(a)). La Constitution confère au Parlement un rôle beaucoup plus important dans la gestion des finances du pays qu’il n’en jouissait auparavant. Cela veut dire que le Ministère des Finances sera tenu de partager plus d’informations avec le Parlement. Bien qu’il s’agisse d’un premier pas en direction d’une plus grande transparence, cela ne suffira pas en soi à garantir que le Parlement puisse exercer son propre rôle, ou que les citoyens bénéficient des informations dont ils ont besoin pour comprendre les décisions du gouvernement et en tenir ce dernier responsable.
La Constitution exige que le budget contienne des prévisions de revenus et de dépenses, une ventilation des dépenses afférentes au développement et des dépenses renouvelables, ainsi que des informations sur le déficit et la dette. La LOLF devrait exiger bien plus que cela. Tout d’abord, la distinction quelque peu artificielle opérée au Kenya entre dépenses de développement et dépenses renouvelables est inadéquate parce que les fonds en provenance de donateurs sont toujours considérés comme afférant au développement, même s’ils servent en réalité à financer des dépenses renouvelables. Il est donc essential que la LOLF fournisse une définition claire de ce que « développement » veut dire en matière de dépenses. [3]
En général, la Constitution n’aborde que trop peu le thème de la transparence lors de la mise en œuvre du budget; elle n’inclut aucune disposition imposant au gouvernement de rendre compte en cours d’année aux institutions publiques ou de contrôle des dépenses réelles. En revanche, la loi sud-africaine sur la gestion des finances publiques (Public Finance Management Act – PFMA) exige qu’un état des dépenses réelles soit produit mensuellement.[4] Les bonnes pratiques en matière de gestion des finances publiques présupposent que les gouvernements produisent régulièrement des rapports sur les dépenses en cours, ceux-ci constituant l’un des huit documents clés couvrant la formulation, la mise en œuvre et les différentes phases d’évaluation du budget. Ceci devrait ressortir de la LOLF. En sus de rapports budgétaires en cours d’exercice comme ceux publiés par l’Afrique du Sud, ces rapports de mise en œuvre devraient inclure un examen semestriel du budget et un rapport de fin d’année. Ils devraient présenter le détail des dépenses et revenus réels, et expliquer le motif des variations par rapport aux prévisions.[5] La LOLF pourrait proposer un calendrier de production pour chacun de ces documents, et non pas seulement pour les rapports en cours d’année. Cela permettrait de garantir que les informations relatives au budget soient non seulement mises à la disposition du public, mais également produites en temps opportun.
Il convient de souligner le huitième document figurant sur la liste des rapports préconisés par les normes de bonnes pratiques: le «budget citoyen». Un budget citoyen est une présentation non technique du budget national conçue pour atteindre et être comprise par le plus grand segment possible de la population. Ce type de document favorise la transparence budgétaire et la reddition de comptes, et permet une plus grande participation du public en rendant les informations budgétaires plus accessibles à ce dernier.[6] Les budgets citoyens sont à la pointe des progrès visés par la réforme des finances publiques: en 2007, le FMI a introduit dans son Code fiscal des dispositions incitant les gouvernements à produire de tels documents. Seize pays les ont produits en 2010, y compris l’Ouganda et l’Afrique du Sud, mais pas le Kenya. La production opportune d’un budget citoyen devrait être exigée par le projet de LOLF.
De surcroît, le budget du Kenya devrait être rendu plus complet qu’il ne l’est actuellement en y incluant un certain nombre d’éléments qui ont tendance à être exclus. Par exemple, un problème de transparence budgétaire majeur pour de nombreux pays du monde entier est celui du manque d’informations divulguées au public concernant les «dépenses fiscales», à savoir les exonérations, les déductions, les crédits ou autres traitements préférentiels réservés à certaines classes de contribuables. Celles-ci sont appelées des «dépenses» car, tout comme les dépenses directes, elles constituent un coût réel pour le gouvernement en termes de revenus perdus. Toutefois, elles sont rarement saisies dans les budgets nationaux ou mentionnées dans les débats publics. Les normes internationales de bonnes pratiques suggèrent aux gouvernements de fournir des informations complètes sur leurs dépenses fiscales. Historiquement, le Kenya n’a jamais excellé en matière de transparence des dépenses fiscales (il a obtenu un «C» à l’Indice 2010 sur le budget ouvert). La LOLF pourrait imposer au gouvernement de produire et de publier un rapport complet sur ses dépenses fiscales. Le Kenya pourrait instaurer un nouveau cadre de référence en matière de transparence en Afrique en rendant obligatoire la production d’un document aussi complet. Même en Afrique du Sud, la reddition des comptes relatifs aux dépenses fiscales n’est pas entièrement transparente, bien qu’elle comporte actuellement plus d’informations que le budget du Kenya.
À l’heure actuelle, le budget du Kenya ne fournit aucune information sur les éléments de passif, à savoir les dépenses telles que les éventuelles garanties de prêts que pourra (ou ne pourra pas, selon les circonstances) encourir le gouvernement dans le futur. Fournissant des informations essentielles sur les aléas du budget, un rapport sur ces éléments devrait être exigé par la LOLF.
Un dernier problème notable en matière de finances publiques est celui de la cohérence entre les documents de planification et les budgets. Il est courant que les rapports de dépenses, y compris ceux touchant à la répartition des dépenses parmi les secteurs, diffèrent des documents de planification (p. ex., le cadre de dépenses à moyen terme) et du budget. Il est donc difficile de savoir si le budget traduit bien les documents de planification et, si cela n’est pas le cas, dans quelle mesure il s’en écarte. La transparence passe par un ensemble de postes de dépenses se retrouvant avec cohérence dans les documents de planification comme dans les documents budgétaires, et pouvant être reliés au système intégré de gestion de l’information (IFMIS) utilisé pour gérer ces dépenses. La Constitution kenyane ne contenant pas de dispositions pour des informations si détaillées, il conviendrait que la LOLF impose l’utilisation d’un ensemble commun de catégories de dépenses pour tous les rapports produits par les instances gouvernementales de la nation, et que cet ensemble soit compatible avec ceux utilisés au niveau des comtés (la Constitution donne au Parlement le droit de déterminer la forme des budgets et des plans des comtés).
Responsabilisation
Le second principe énoncé dans le Chapitre 12 de la Constitution (et également à l’Article 201(a)) est celui de la responsabilisation. Le premier niveau de contrôle de responsabilité en matière de dépenses publiques est celui des auditeurs internes et du Vérificateur général. La Constitution prévoit déjà la création d’un Bureau du Vérificateur général et, conformément aux meilleures pratiques à l’échelon international, l’exécution d’audits pour chaque exercice financier et leur publication dans les six mois suivant la clôture de l’exercice (229(4)). La Constitution impose également au Parlement d’examiner les rapports d’audit dans les trois mois suivant leur présentation (229(8)).
Bien que la Constitution exige que le Parlement examine les rapports du Vérificateur général dans des délais raisonnables, elle ne contient aucune disposition concernant le processus de mise en œuvre des recommandations résultant de l’examen parlementaire. La LOLF devrait donc établir un processus de suivi des interventions suggérées par le Parlement. Cela pourrait consister en un rapport obligatoire fait dans des délais prescrits ou sur une base régulière (trimestrielle ou semestrielle) par le Procureur général au Parlement concernant les mesures prises. Tous les rapports produits dans le cadre de ce processus devraient être rendus publics, y compris les recommandations faites par le Parlement et les rapports du Procureur général sur la mise en œuvre de ces recommandations.
Une autre question importante est celle du droit discrétionnaire dont jouit le pouvoir exécutif de dépenser des fonds en dehors du cadre budgétaire. La Constitution a imposé la création d’un fonds pour imprévus pour les besoins en dépenses «urgentes et imprévues» identifiés par l’exécutif au cours de l’année (208(1)). Bien que l’existence de ce fonds soit justifiée, la LOLF devrait limiter dans une certaine mesure le montant des dépenses pouvant être opérées par ce biais, afin d’éviter tout abus. La loi PFMA sud-africaine, par exemple, limite à 2 % du budget annuel le montant des fonds pouvant être consacrés aux urgences sans devoir être préalablement approuvés par le Parlement. La Constitution kenyane elle-même contient déjà une disposition allant dans ce sens, puisqu’elle limite la taille des budgets supplémentaires adoptés durant l’année avec l’approbation du Parlement à moins de 10 % du budget total annuel (223(5)).
La LOLF peut également limiter la mesure dans laquelle l’exécutif peut déplacer les fonds d’un secteur à l’autre une fois le budget approuvé, c’est-à-dire son «pouvoir de virement». Dans certains cas, il peut s’avérer judicieux de réorienter vers d’autres catégories budgétaires des fonds non dépensés dans un domaine particulier. Toutefois, des déplacements trop importants sapent le processus d’approbation législative du budget. La loi PFMA sud-africaine limite la taille des virements à 8 % de la catégorie budgétaire dont les fonds sont extraits.[7]
Participation du public
Le troisième principe énoncé dans le Chapitre 12 est la participation publique. La Constitution stipule que le Comité du budget du Parlement «s’efforcera de recueillir les observations du public» concernant les prévisions budgétaires présentées à l’Assemblée législative par l’exécutif (221(5)). La Constitution ne précise pas quand ces prévisions seront mises à la disposition du public, de combien de temps le public disposera pour passer en revue ces prévisions avant de transmettre ses « observations», de combien de temps le public disposera pour soumettre ses observations, ni si « observations » signifie « audiences publiques » ou simplement « commentaires écrits ». L’Article 221(1) ne fait que préciser que le processus d’examen par le Parlement doit avoir lieu deux mois au moins avant la fin de l’exercice financier. La LOLF devrait inclure des dispositions garantissant que le public dispose de suffisamment de temps pour examiner les prévisions budgétaires avant de répondre et pour formuler ses observations, et qu’il puisse s’exprimer par le biais à la fois d’audiences publiques et de commentaires écrits.[8]
La LOLF devrait exiger que chaque fois que le gouvernement ou le parlement invite le public à partager ses réactions, il publie des instructions claires et précises concernant ces observations de manière à permettre au public de comprendre ce sur quoi il est appelé à faire des commentaires, et pourquoi. La LOLF devrait également garantir que les opportunités de s’exprimer soient offertes au public de manière non discriminatoire
Un second aspect de la participation du public est le fait que le gouvernement ou le parlement devrait fournir des réponses aux commentaires soumis par le public. Loin d’une réponse individuelle à chaque commentaire, ce processus pourrait prendre un certain nombre de formes. La LOLF devrait prévoir la publication de rapports présentant en détail les commentaires reçus. Ces rapports devraient indiquer la manière dont ces commentaires ont été pris en considération ; il est essentiel que les facteurs ayant motivé les décisions soient exposées, notamment pour les décisions allant à l’encontre des commentaires reçus. Cela entérinerait l’impératif constitutionnel selon lequel « les recommandations faites par le public doivent être prises en compte lorsque le Comité formule ses propres recommandations » en plénière au Parlement.
La Constitution laisse également au Parlement le soin de déterminer « le format et le mode de consultation entre le gouvernement national et les gouvernements de comté lors de l’élaboration des plans et budgets ». La LOLF est un moyen de veiller à ce que les décisions relatives à l’élaboration des plans et budgets au niveau des comtés réservent une certaine place aux commentaires du public.
La Constitution garantie déjà au public son droit à participer au stade des prévisions (ou de la formulation) (221(5)). Cependant, le public devrait également bénéficier d’opportunités de participer aux stades de mise en œuvre et d’évaluation. La LOLF devrait prévoir des audiences publiques régulières et obligatoires en cours d’année pour aider le Parlement à mieux suivre l’application du budget. La LOLF exigeant en outre la publication de rapports sur l’exécution du budget en cours d’année, ces audiences pourraient être prévues après que le public ait disposé de suffisamment de temps pour examiner les rapports et formuler ses commentaires.
D’autre part, en ce qui concerne le stade de l’évaluation, la Constitution ne parle pas de la relation entre le Vérificateur général et le public. Elle ne mentionne pas si et quand les rapports d’audit devraient être rendus publics, et ne décrit aucun mécanisme d’interaction entre les citoyens et le Vérificateur général. La Constitution se limite à stipuler que les rapports d’audit soient soumis au Parlement (229(7)). Il s’agit d’une lacune que la LOLF pourrait combler, mettant ainsi le Kenya au premier rang des nations progressives en matière de législation sur la gestion des finances publiques. Dans un certain nombre de pays autour du monde, dont récemment le Liberia, les institutions d’audit suprêmes (IAS) sont en train de mettre en place des structures d’échanges avec les citoyens. Au Liberia, l’IAS publie immédiatement les résultats des audits, organise régulièrement des forums publics avec les citoyens et dispose d’une permanence téléphonique que les citoyens peuvent appeler pour exprimer leurs préoccupations concernant la gestion financière.[9] Ces types de structures permettent aux IAS de recevoir directement de la part des citoyens des informations sur la mise en œuvre des projets et la prestation des services financés par l’État, et répondre à leurs commentaires en cas d’éventuelle mauvaise gestion. Ces nouvelles pratiques peuvent contribuer à une plus grande responsabilisation du gouvernement et à une meilleure efficacité du Vérificateur général. La LOLF kenyane devrait prévoir un mécanisme de consultation entre le Vérificateur général et les citoyens.
Conclusion
Selon le calendrier établi par le FMI dans le cadre de la poursuite du soutien apporté au Kenya au titre de la Facilité de Crédit Élargie, un projet de loi organique relative aux lois de finances devrait être achevé d’ici la fin du mois d’avril 2011. Il est possible qu’à ce moment, le gouvernement du Kenya sollicitera des commentaires, soit par le biais de consultations avec les citoyens, soit par la présentation du projet de loi au Parlement, où il sera soumis à des audiences publiques. Cependant, on ne sait pas encore ce que renferme ce projet de loi, ni combien de temps sera accordé aux citoyens ou au Parlement pour formuler leurs observations avant que ne soient exercées les pressions avant l’adoption.
Le gouvernement du Kenya se doit de fournir immédiatement un calendrier de présentation du projet de LOLF au Parlement et à la société civile, calendrier qui devrait également prévoir diverses possibilités pour le public de présenter ses commentaires, la reformulation du projet et un second appel de commentaires. Le projet de loi lui-même devrait être mis en lumière dès que possible.
Dans l’intervalle, le meilleur antidote contre l’incertitude est la préparation. L’heure a sonné pour les citoyens de s’entendre sur des principes communs à intégrer dans la loi organique relative aux lois de finances du Kenya. La LOLF est l’une des premières réelles opportunités qui leur est offerte de s’assurer que l’esprit de la Constitution du Kenya soit retraduit, en non bafoué, dans la législation portant sa mise en œuvre. La présente note fournit un point de départ pour le débat sur cette législation; reste aux citoyens kenyans de le faire avancer.
[1] Salvatore Schiavo-Campo, “The Budget and Its Coverage,” dans Anwar Shah, éd., Budgeting and Budgetary Institutions(Washington, DC : Banque Mondiale, 2007).
[3] République du Kenya (Ministère de la Planification et de la Programmation du développement), Public Expenditure Review: Policy for Prosperity 2010.
[4] Ministère des Finances d’Afrique du Sud, Loi sur la gestion des finances publiques N˚ 1 de 1999, mise à jour en 2010, Par. 32:1. http://www.treasury.gov.za/legislation/PFMA/act.pdf
[5] La production et la publication par les gouvernements de ces huit documents budgétaires sont suivies de près de manière biennale par l’Indice sur le budget ouvert de l’IBP. Pour plus de détails sur ces documents, se référer à www.openbudgetindex.org. Le questionnaire est proposé dans son intégralité, ainsi que les résultats atteints par le Kenya à l’ensemble de l’enquête en 2010. Les grandes lignes de ce que ces documents clés devraient contenir sont également présentées à : https://archive.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Government_Transparency_Guide-French1.pdf.
[8] Les normes de bonnes pratiques en matière de gestion des finances publiques préconisent la tenue d’audiences publiques sur l’ensemble du budget, ainsi que sur les budgets ministériels, tels que classifiés par l’Indice 2010 sur le Budget ouvert.
