Fonds de développement pour les circonscriptions: sont-ils constitutionnels?

by | Mar 31, 2011

LES OPINIONS PRÉSENTÉES DANS CETTE GAZETTE SONT DE L’AUTEUR
ET NE REPRÉSENTENT PAS NÉCESSAIREMENT L’OPINION DE L’IBP

Fonds de développement pour les circonscriptions: sont-ils constitutionnels?

par Christina Murray, Professeur de Droit constitutionnel et
de Droits de l’homme à l’Université de Cape Town

Depuis le milieu des années 80, un nombre croissant de pays en développement ont adopté des programmes pour promouvoir le développement dans les circonscriptions prises individuellement (districts électoraux). Communément appelés Fonds de développement pour les circonscriptions (CDF, pour leurs sigles en anglais), ces programmes partagent deux caractéristiques fondamentales: 1) les fonds collectés par le gouvernement national sont dépensés au niveau de la circonscription, et 2) les législateurs individuels nationaux ont une influence – et souvent le critère exclusif – sur comment sont dépensés ces fonds.

Ce rapport examine une critique spécifique aux CDF : ils vont à l’encontre de la doctrine de la séparation des pouvoirs. Il analyse également si les CDF adhèrent à d’autres principes constitutionnels importants essentiels pour préserver la démocratie et la bonne gouvernance, plus spécifiquement l’Etat de droit et la nécessité que les fonctionnaires publics évitent les conflits d’intérêts. S’il est vrai que cette gazette ne prend pas partie concernant la constitutionnalité du programme d’aucun pays en particulier, elle conclut cependant que les CDF vont à l’encontre de certains aspects de la séparation des pouvoirs et compromettent la bonne gouvernance.

Pourquoi les CDF sont-ils et à quoi ressemblent-ils?

Les fonds alloués aux CDF sont presque toujours destinés à des projets de développement qui reflètent les besoins locaux et ces programmes, généralement, représentent une tentative de résoudre un problème réel dans de nombreux pays en voies de développement : l’inégalité dans la distribution des fonds publics dans les différentes circonscriptions sur la base des affiliations politiques. Dans le cas des Philippines, deux membres de rang élevé de la Chambre des députés ont expliqué que les programmes des CDF sont une façon d’améliorer les « politiques non officielles » communes dans les systèmes présidentiels dans lesquels les législateurs les plus puissants et avec les meilleurs contacts obtiennent des bénéfices spéciaux pour leur circonscription, alors que sont ignorées les circonscriptions avec des représentants moins puissants.[1] Un argument similaire peut être avancé, concernant les systèmes parlementaires avec des circonscriptions d’un seul membre représentant, dans lesquels il est courant que le gouvernement gère les programmes pour concentrer les bénéfices dans les circonscriptions qui ont voté pour lui. On peut considérer que les CDF sont une amélioration comparativement à ces pratiques puisqu’ils font en sorte que toutes les circonscriptions reçoivent un peu de fonds, pas seulement celles qui sont favorisées par des hommes politiques puissants ou par le gouvernement. Cependant, ils ne délogent pas complètement d’autres pratiques et ils amènent avec eux d’autres problèmes sérieux.

Il faut signaler que la conception des CDF pris individuellement diffère significativement dans les différents pays et que tous ne menacent pas les principes constitutionnels de la même façon.

  • Comment sont régulés les fonds des CDF ? Certains pays définissent clairement dans une politique ou une loi les types de projets qui peuvent être financés par le CDF (Kenya), alors que d’autres ne mettent pas de restrictions sur les types de projets pour que les fonds des CDF puissent être utilisés (Soudan et Malaisie).
  • Qui identifie les projets ? Dans certains pays, alors que sont suivies quelques grandes lignes de base, le choix des projets est complètement à charge des législateurs individuels (Inde) ; dans d’autres, les comités constitués par les législateurs prennent les décisions (Kenya et Ouganda). Il y a également quelques systèmes hybrides dans lesquels la composition des comités des CDF est fixée par la loi mais le/la législateur/trice préside le comité de sa circonscription (Tanzanie).
  • Qui contrôle l’implantation des projets ? Dans de nombreux pays, l’implantation des CDF se contrôle hors de toute structure régulière du gouvernement et, de ce fait, hors de ses normes. Dans d’autres, les autorités administratives locales peuvent être les responsables de l’implantation des projets choisis (Inde).
  • Quels mécanismes de responsabilisation s’appliquent ? Dans la majorité des pays, les dépenses des CDF sont sujettes aux processus d’audits nationaux réguliers. Les rapports d’audit peuvent être révisés par l’assemblée législative, et dans certains cas la loi des CDF requière que les informations concernant les projets et leur implantation soient disponibles au public. Dans les pays avec une législation concernant l’accès à l’information, il y a généralement plus de transparence, et par là-même, davantage de comptes rendus sur l’utilisation de l’argent des CDF.

Les CDF et le gouvernement constitutionnel : la séparation des pouvoirs, contrôles et contrepoids et l’Etat de droit

Si les pays pris individuellement ont leur propre constitution établissant le cadre légal à l’intérieur duquel le gouvernement opère, il existe cependant certains principes et dogmes largement acceptés par ce qui peut être appelé un gouvernement constitutionnel. Un des principes les plus importants est la doctrine de la séparation des pouvoirs : le pouvoir étatique ne doit pas être concentré dans les mains d’une même personne ou au sein d’une seule institution. Le plus grand danger que représente une telle concentration des pouvoirs est que cela peut potentiellement menacer les processus démocratiques de l’Etat. Le résultat le plus probable est que le gouvernement devienne partial, favorisant certains et délaissant les autres injustement, ou pire, qu’il soit administré complètement en fonction des intérêts de ceux qui sont au pouvoir. Dans de telles situations, demander au gouvernement de rendre des comptes devient difficile voire impossible.

Pour empêcher cela, la doctrine de la séparation des pouvoirs requiert que :

  • Chaque section du gouvernement soit limitée s’agissant de ce qu’elle peut faire sans l’approbation ou le soutien d’un moins une autre section pour restreindre son pouvoir d’affecter les vies des citoyens de façon négative ; et
  • Chaque section du gouvernement doit assumer – dans la mesure du possible – uniquement les fonctions pour lesquelles elle a été désignée.

La gouvernance – sur la base de la séparation des pouvoirs – est généralement complétée par un système de « contrôles et contrepoids » pour faire en sorte que le pouvoir ne soit pas concentré en donnant à chaque section la faculté d’influer sur les fonctions des autres. Par exemple, l’exécutif dans les systèmes présidentiels a également le pouvoir de faire véto sur des lois promulguées par l’assemblée législative, et les cours, comme la Cour suprême des Etats-Unis, ont généralement le pouvoir de déclarer comme anticonstitutionnels aussi bien les lois que les décrets de l’exécutif. Autre exemple: la fonction de l’assemblée législative d’auditer (contrôler) les activités de l’exécutif.

Concernant les CDF, les éléments les plus importants d’un système adhérant à la séparation des pouvoirs avec contrôles et contrepoids sont:

  • Une séparation du personnel (par exemple : les législateurs individuellement promulguent des lois à travers le processus de promulgation de l’assemblée législative, mais ne sont pas impliqués dans l’implantation de ces lois) ; et
  • Une description claire des fonctions de contrôle, à travers lesquelles l’assemblée législative contrôle l’exécutif au moyen du suivi et de l’évaluation de la façon dont sont implantées les lois et l’argent dépensé.

Certains disent qu’il n’y a pas de séparation des pouvoirs dans les systèmes parlementaires de pays comme l’Allemagne, le Canada et l’Inde, parce que les ministres du cabinet sont également membres du parlement. Cependant, bien que la ligne soit moins claire, dans ces systèmes les ministres du cabinet ne sont pas membres de tous les comités parlementaires importants. En outre, les membres des départements de l’exécutif sont complètement séparés de l’assemblée législative.

Parallèlement aux contrôles et contrepoids établis, les principes de l’Etat de droit complètent un système de pouvoirs séparés. L’Etat de droit est l’antithèse de l’exercice de pouvoirs arbitraires puisqu’il définit un système de gouvernement sous lequel il existe un système de lois claires et divulguées, administrées de façon impartiale et égalitaire pour tous. De nombreux principes constitutionnels proviennent de l’idée de l’Etat de droit, mais dans ce cas, les aspects les plus importants sont que:

  • Personne à un poste de responsabilité publique ne peut prendre de décisions dans lesquelles il/elle a un intérêt personnel: les postes publics ne doivent pas être utilisés pour l’enrichissement personnel; et
  • Chacun a le droit à des décisions impartiales de la part des fonctionnaires publics.

Les principes constitutionnels et les CDF

La prise de décisions intéressée concernant les CDF conduit à des conflits d’intérêts
Sous la doctrine de la séparation des pouvoirs, la fonction de l’assemblée législative doit être celle de promulguer les lois nécessaires pour implanter les décisions politiques. Les assemblées législatives tendent à être de grands organismes qui prennent des décisions de façon collective, généralement par un vote majoritaire à travers des procédures qui permettent l’examen public. Bien évidemment, une grande part de la prise de décisions législatives implique des compromis, des négociations et des compensations, mais toutes les décisions sont approuvées par l’assemblée législative comme un tout. Le processus est légitime parce que les assemblées législatives représentent généralement une grande variété d’opinions et d’intérêts et suivent les procédures démocratiques accordées.

D’un autre côté, les programmes des CDF permettent que ces mêmes législateurs prennent individuellement des décisions sur les politiques. Les assemblées législatives approuvent le budget général des CDF et peuvent établir des paramètres pour leur dépense mais, dans le cadre de ces restrictions générales, les législateurs ou leurs comités ont les mains libres.

Cela représente un problème parce que les législateurs ont un intérêt personnel concernant comment est dépensé l’argent des CDF dans leur circonscription, c’est-à-dire, afin de soutenir leurs perspectives de réélection. Ceci n’est pas un intérêt illégitime : le travail des représentants est de prendre des décisions qui servent les intérêts de leurs électeurs et d’obtenir ainsi l’approbation de possibles partisans pour obtenir leur réélection. Mais quand les législateurs peuvent prendre des décisions d’eux-mêmes concernant comment et où dépenser l’argent dans leur circonscription, apparaît le conflit d’intérêts.

Généralement les intérêts personnels immédiats des législateurs individuellement pour bénéficier à leurs électeurs sont les voies d’un processus législatif normal, dans lequel les intérêts particuliers de chaque législateur sont en concurrence avec ceux des autres. Dans le cas des CDF, en leur enlevant le processus médiateur d’approbation collective, est perdue une restriction importante pour les législateurs qui utiliseraient les ressources publiques pour servir leurs intérêts politiques personnels. Les législateurs sont généralement libres d’utiliser les fonds des CDF pour attirer leurs partisans les plus probables et ignorer ceux qui ne feront pas la différence.[2]

Les CDF ne disposent pas de mécanisme de responsabilisation fiable

La capacité de chaque pouvoir gouvernemental à exercer un contrôle sur les autres pouvoirs est un élément essentiel de la séparation des pouvoirs  et pour préserver un équilibre des pouvoirs approprié. Il n’existe aucun contrôle fiable dans le cas des programmes des CDF.

Formellement, l’assemblée législative conserve la responsabilité de surveiller les dépenses des CDF, puisque les dépenses peuvent être suivies et contrôlées de la même façon que d’autres dépenses publiques. Cependant, il y a un manque de motivation intrinsèque de la part des assemblées législatives pour faire avec soin l’inspection des projets des CDF, puisque chaque membre a un intérêt à dépenser librement.[3] Si l’un veut protéger ses projets de l’inspection, il a alors un intérêt personnel à ce que les projets de ses compagnons ne soient pas soumis à une inspection appropriée. En outre, le contrôle de la part des assemblées législatives sur leurs propres membres souffrira forcément de perceptions d’illégitimité.

Les membres du parlement ne devraient pas décider des projets pour leur circonscription

Certains soutiennent que les problèmes constitutionnels qui surgissent des CDF peuvent être résolus en mettant l’implantation réelle des projets financés dans les mains de l’exécutif. Cependant, cela n’éliminera pas les conflits d’intérêt ou le manque de responsabilisation caractéristique des CDF parce que, si effectivement la vigilance de l’implantation des projets pourrait ainsi être assurée, le choix des projets échapperait encore à l’inspection appropriée.

Comme cela a été signalé plus haut, les deux formes principales sous lesquelles les CDF autorisent les législateurs pris individuellement à choisir les projets portent entrave à la séparation des pouvoirs et à l’Etat de droit (et finalement à la démocratie et à la bonne gouvernance), et en outre :

  • Permettent la prise de décisions avec des intérêts personnels impliqués et par conséquent des conflits d’intérêt ; et
  • Ne disposent pas de mécanismes fiables de responsabilisation.

Qu’en pensent les cours?

Même si cette gazette prête attention à l’impact qu’ont les CDF sur les gouvernements constitutionnels en général, il s’avère utile d’examiner quelques exemples de comment les cours dans des pays spécifiques ont mis à l’épreuve ces programmes allant à l’encontre de la constitution. Dans l’un de ces cas, la Cour constitutionnelle de Mongolie a soutenu que l’addition des subventions des CDF au budget national de la part de l’Assemblée législative était anticonstitutionnelle. La décision s’est fondée sur la Constitution de Mongolie, qui établit que l’exécutif détermine le budget et l’implémente, et que l’unique fonction de l’assemblée législative est de l’approuver. Lors d’une discussion générée par la préoccupation concernant la prise de décisions partiales à travers les CDF, la Cour a conclu que les CDF « créaient des conditions de compétition inégale pour les prochaines élections parlementaires pour les candidats et les partis politiques ».[4]

La seule question sur les CDF que la Cour suprême des Philippines a soulevé dans sa décision de 1994, lors du cas “Philippine Constitution Association v Enriquez”, était de savoir si le programme du CDF (dénommé “Countrywide Development Fund”, fonds de développement pour le pays) impliquait un « rapprochement par l’assemblée législative des pouvoirs de l’exécutif ». Il a été défendu que les programme allait à l’encontre de la doctrine de la séparation des pouvoirs telle qu’elle est stipulée dans la Constitution des Philippines.

La décision de la Cour a été brève et signalait que la Constitution des Philippines donne au Congrès « le pouvoir du porte-monnaie » et que « le pouvoir d’allocation implique le pouvoir de spécifier le projet ou l’activité à financer en accord à la loi d’allocation. Elle peut être aussi détaillée et large que le souhaite le Congrès ». En d’autres termes, du point de vue de la Cour, il n’y a pas de restriction constitutionnelle pour le Congrès quand il s’agit de donner des fonds à ses membres pour les dépenser librement dans des projets liés à leur circonscription.

La Cour suprême des Philippines a souligné que l’autorité donnée aux membres du Congrès dans le cadre du “Countrywide Development Fund” est « simplement une suggestion » – le Président doit déterminer si les projets entre dans le cadre de la looi et s’ils sont en accord avec d’autres projets locaux. Cependant, l’affirmation de la Cour indiquant que les législateurs ne peuvent faire que des recommandations n’est pas tout à fait exacte. Les raisons pour lesquelles le président peut rejeter les « recommandations » sont limitées par les dispositions du programme, et il semblerait qu’il n’est pas possible de vérifier l’impartialité des choix de dépenses.

Le procès le plus récent sur les CDF est celui de l’Inde du 6 mai 2010.[5] Encore une fois, le cas concernait des dispositions spécifiques de la Constitution de l’Inde, mais la Cour a également traité des questions centrales sur la séparation des pouvoirs, la responsabilisation et la décentralisation. Tout comme aux Philippines, la Cour d’Inde a souligné que la fonction des membres du parlement sous le CDF de l’Inde se limite à recommander des projets qui seront implantés par les autorités locales. La Cour s’est montré satisfaite du fait que les membres du parlement ne disposent pas de responsabilités exécutrices et des contrôles et contrepoids appropriés dans le programme : au sein du parlement et à travers les lignes directrices des projets et les réquisits de rapports annuels. D’un autre côté, la Cour a signalé que la doctrine de la séparation des pouvoirs en Inde est faible : « le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs ne sera violée que si une fonction essentielle de l’une des sections est accomplie par une autre, ce qui provoquerait l’élimination des contrôles et contrepoids ».[6]

L’accent mis par la Cour sur la capacité des membres du parlement de faire des recommandations concernant la sélection des projets et la confiance dans les mécanismes de responsabilisation des CDF s’avèrent inappropriés. En premier lieu, les propositions doivent être approuvées par les autorités locales et ne peuvent être rejetées que si elles ne respectent pas les standards établis. En second lieu, même s’il y a des comptes-rendus dans l’implantation des projets, comme dans la majorité des CDF, il n’y a pas d’exigence de compte-rendu dans la sélection des projets.

Comme en Mongolie, les questions liées à la prise de décisions avec des intérêts personnels impliqués et les conflits d’intérêts ont surgi de façon indirecte en Inde. Il a été défendu que les CDF donnaient aux membres titulaires du parlement un avantage injuste lors des élections futures puisqu’ils disposaient de fonds à leur disposition  qu’ils pouvaient « dépenser ou promettre de dépenser ». La Cour a rejeté cet argument par manque de soutien empirique et parce qu’aucun principe des élections justes n’est violé si la « bonne utilisation » des fonds conduit au soutien du titulaire.

Les problèmes constitutionnels des CDF peuvent-ils être résolus?

Depuis leur introduction, les CDF se sont perfectionnés de bien des façons. Dans de nombreux pays, la loi précise avec une certaine précision le type de projet pour lequel les fonds peuvent être utilisés et requiert que la dépense adhère aux procédures standards des finances publiques. Les législateurs ne gèrent pas nécessairement les fonds directement.

La Cour suprême de l’Inde considère que ces dispositions régulent la façon dont sont utilisés les fonds de façon adéquate et permettent d’éviter de s’inquiéter du fait que les CDF violent la séparation des pouvoirs ou donnent aux membres du parlement titulaires un avantage injuste dans les enquêtes. Mais l’opinion de la Cour selon laquelle les mécanismes de responsabilisation sont appropriés ignore les implications de la fonction des membres du parlement pris individuellement dans la sélection des projets. La Cour n’offre aucune réponse au problème plus commun que soulèvent les critiques des CDF : ils permettent aux législateurs de s’allouer à eux-mêmes beaucoup d’argent pour le dépenser avec leur parti politique.

L’Etat de droit est compromis par le conflit d’intérêts des législateurs quand ils choisissent les projets, malgré les mesures requises pour que la dépense réponde à certains critères. En outre, la séparation des pouvoirs est enfreinte par le manque d’un mécanisme fiable pour assurer que la sélection du projet n’implique pas d’intérêts personnels ou de partis.

Dans une perspective constitutionnelle, les CDF sont la réponse incorrecte à des problèmes réels d’insuffisance de fonds dans les secteurs du développement, à l’échec des gouvernements nationaux à répondre aux besoins réels et à la pratique consistant à retenir les fonds hors des zones contrôlées par les partis d’opposition. La solution n’est pas de donner de l’argent aux législateurs en tant qu’individus pour qu’ils le dépense ; mais de créer des moyens plus efficaces pour transférer des ressources aux zones locales et d’impliquer les communautés directement dans les décisions de dépenses des ressources. Il est possible que la Cour suprême des Philippines ait raison en affirmant qu’un membre du parlement en sait plus sur sa circonscription qu’un autre membre du parlement, mais c’est la population qui est le mieux placée pour prendre ces décisions.

La meilleure solution pour les problèmes de responsabilisation et de conflit d’intérêts des CDF est d’exclure complètement les législateurs de la gestion de ces programmes (incluant la sélection des projets). Ainsi, les CDF seraient des fonds dépensés dans les circonscriptions dans des projets identifiés par les membres de la circonscription à travers les structures de gouvernement local.

[1] Hon. Prospero C. Nograles et Hon. Edcel C. Lagman, “Understanding the Pork Barrel,”(Comprendre les “politiques non officielles”), documentsans date. http://www.congress.gov.ph/pdaf/news/pork_barrel.pdf, accès: 6 novembre 2010.

[2] De hecho, Philip Keefer et Stuti Khemani concluent que les membres du parlement en Inde consacrent considérablement moins d’effort pour débourser les CDF dans les banques sûres (“forteresses du parti”) que dans les banques moins sûres, dans : “When do legislatorspasson ‘pork’? The Role of Political Parties in Determining Legislator Effort,” Document n.º 4929. 1er mai 2009. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1405160, accès: 6 novembre 2010.

[3] Un juge du Kenya présente le problème sous une forme quelque peu différente et affirme que l’inspection par le parlement sur l’utilisation de l’argent des CDF violerait le príncipe selon lequel personne ne peut être juge de sa propre cause (John Onyango Ooyo v. Zadock Syongo [2005] eKLR, p. 8).

[4] Resolution de la Cour constitutionnelle de Mongolie sur la réglementation finale de la dispute pour savoir si attribuer 250 millions de tugriks à chaque circonscription électorale au momento d’approuver la Loi de finances de Mongolie  2007 violait les dispositions liées de la Constitution , 22 juin 2007 (traduction de Open SocietyForum (Fondation) Mongolie).

[5] Bhim Singh v U.O.I et Ors [2010] INSC 358 (6 mai 2010).

[6] Ibid., paragraphe 76 (5).

Fondos de desarrollo para las circunscripciones: ¿son constitucionales?

by | Mar 2, 2011

LAS OPINIONES QUE PRESENTA ESTA GACETA SON DEL AUTOR Y NO
NECESARIAMENTE REREPESENTAN LA OPINIÓN DEL IBP

Fondos de desarrollo para las circunscripciones: ¿son constitucionales?

por Christina Murray, Profesora de Derecho Constitucional y
de Derechos Humanos en la Universidad de Ciudad del Cabo

Desde mediados de los años 80, un mayor número de países en desarrollo ha adoptado programas para promover el desarrollo en circunscripciones individuales (distritos electorales). Comúnmente llamados Fondos de desarrollo para las circunscripciones (CDF, por sus siglas en inglés), estos programas comparten dos características fundamentales: 1) los fondos recaudados por el gobierno nacional se desembolsan a nivel de la circunscripción, y 2) los legisladores individuales nacionales tienen influencia —con frecuencia criterio exclusivo— en cuanto a cómo se gastan estos fondos.

Este informe examina una crítica específica a los CDF: infringen la doctrina de la separación de poderes. También analiza si los CDF se adhieren a otros principios constitucionales importantes esenciales para preservar la democracia y el buen gobierno, específicamente el estado de derecho y la necesidad de que los funcionarios públicos eviten los conflictos de interés. Si bien esta gaceta no toma partido en cuanto a la constitucionalidad del programa de ningún país en particular, sí concluye que los CDF, en general y por su propia naturaleza, fomentan la concentración de poder en manos de políticos individuales y llevan a conflictos de interés inevitables, con lo que socavan aspectos de la separación de poderes y comprometen el buen gobierno.

¿Por qué se dan los CDF y a qué se parecen?

Los fondos asignados a los CDF son casi siempre destinados a proyectos de desarrollo que reflejan las necesidades locales y estos programas, generalmente, representan un intento de resolver un problema real en muchos países en vías de desarrollo: la desigualdad en la distribución de los fondos públicos en las diferentes circunscripciones sobre la base de las afiliaciones políticas. En el caso de las Filipinas, dos miembros de alto rango de la Cámara de Diputados han argumentado que los programas de los CDF son una forma de mejorar las “políticas no oficiales” comunes en los sistemas presidenciales en donde los legisladores más poderosos y con mejores contactos consiguen beneficios especiales para sus circunscripciones, mientras se ignoran las circunscripciones con representantes menos poderosos.[1] Un argumento similar puede verse en sistemas parlamentarios con circunscripciones de un solo miembro, en donde es común que el gobierno maneje los programas para concentrar los beneficios en las circunscripciones votaron por ellos. Podría decirse que los CDF son una mejora respecto a estas prácticas pues aseguran que todas las circunscripciones reciban algo de los fondos, no solamente aquellos favorecidos por los políticos poderosos o por el gobierno. Sin embargo, no desplazan por completo otras prácticas y traen consigo otros problemas serios.

Debe señalarse que el diseño de los CDF individuales difiere significativamente en los distintos países y que no todos amenazan los principios constitucionales de la misma manera.

  • ¿Cómo se regulan los fondos de los CDF? Algunos países definen claramente en una política o ley los tipos de proyectos que pueden ser financiados desde el CDF (Kenia), mientras que otros no ponen restricciones en los tipos de proyectos para los que los fondos de los CDF pueden usarse (Sudán y Malasia).
  • ¿Quién identifica los proyectos? En algunos países, mientras que se sigan algunos lineamientos básicos, la elección de los proyectos está completamente a cargo de los legisladores individuales (India); en otros, los comités constituidos por los legisladores toman las decisiones (Kenia y Uganda). Hay también algunos sistemas híbridos en los que la composición de los comités de los CDF se realiza por ley pero el/la legislador/a preside el comité de su circunscripción (Tanzania).
  • ¿Quién controla la implementación de los proyectos? En muchos países, la implementación de los CDF se controla fuera de cualquier estructura regular del gobierno y, por lo tanto, fuera de sus normas. En otros, las autoridades administrativas locales pueden ser las responsables de la implementación de los proyectos elegidos (India).
  • ¿Qué mecanismos de rendición de cuentas se aplican? En la mayoría de los países, el gasto de los CDF suele estar sujeto a los procesos de auditoría nacionales regulares. Los informes de auditoría pueden ser revisados por la asamblea legislativa, y en algunos casos la ley de los CDF requiere que la información acerca de los proyectos y su implementación esté disponible al público. En los países con legislación acerca del acceso a la información generalmente hay mayor transparencia y, por lo tanto, mayor rendición de cuentas del uso del dinero de los CDF.

Los CDF y el gobierno constitucional: la separación de poderes, controles y contrapesos y el estado de derecho

Si bien los países individuales tienen sus propias constituciones que establecen el marco legal dentro del cual el gobierno opera, hay algunos principios y dogmas ampliamente aceptados de lo que puede llamarse un gobierno constitucional. Uno de los principios más importantes es la doctrina de la separación de poderes: el poder estatal no debería concentrarse en una persona o institución. El mayor peligro que representa tal concentración de poderes es que puede amenazar con derribar los procesos democráticos del estado. El resultado más probable es que el gobierno se vuelva partidista, favoreciendo a algunos y descuidando a otros injustamente, o peor, que sea administrado completamente en función de los intereses de aquellos que están en el poder. En tales situaciones, pedirle rendición de cuentas al gobierno sería difícil o imposible.
Para prevenir esto, la doctrina de la separación de poderes requiere que:

  • cada sección del gobierno esté limitada en cuanto a lo que puede hacer sin la aprobación o el apoyo de por lo menos otra sección para restringir su habilidad para afectar las vidas de los ciudadanos en forma negativa y ganar demasiado poder; y
  • cada sección del gobierno debería desempeñar – en la medida de lo posible – únicamente las funciones para las que fue designado.

La gobernabilidad – con base en la separación de poderes – suele estar complementada por un sistema de “controles y contrapesos” para asegurar que el poder no se concentre dándole a cada sección la facultad de influir en las funciones de las otras. Por ejemplo, el ejecutivo en los sistemas presidenciales generalmente tiene el poder de vetar leyes promulgadas por la asamblea legislativa, y las cortes, como la Corte Suprema de los Estados Unidos, suelen tener el poder de declarar inconstitucionales tanto las leyes como los decretos del ejecutivo. Otro ejemplo es la función de la asamblea legislativa de auditar (vigilar) el desempeño del ejecutivo.

Con respecto a los CDF, los elementos más importantes de un sistema que se adhiere a la separación de poderes con controles y contrapesos son:

  • una separación del personal (por ejemplo: los legisladores individuales promulgan leyes a través del proceso de promulgación de la asamblea legislativa, pero no están involucrados en la implementación de las mismas); y
  • una descripción clara de las funciones de vigilancia, en las que la asamblea legislativa controla al ejecutivo mediante el monitoreo y la evaluación de la manera en que se implementan las leyes y se gasta el dinero.

Algunos dicen que no hay separación de poderes en los sistemas parlamentarios de países como Alemania, Canadá e India y, porque los ministros del gabinete también son miembros del parlamento. Sin embargo, aunque la línea sea menos clara, en estos sistemas los ministros del gabinete no son miembros de todos los comités parlamentarios importantes. Además, los miembros de los departamentos del ejecutivo están completamente separados de la asamblea legislativa.

Junto con los controles y contrapesos establecidos, los principios del estado de derecho complementan un sistema de poderes separados. El estado de derecho es la antítesis del ejercicio de poderes arbitrarios ya que define un sistema de gobierno bajo el cual hay un sistema de leyes claras y divulgadas que se administran en forma imparcial e igualitaria para todos. Muchos principios constitucionales proviene de la idea del estado de derecho, pero en este caso, los aspectos más importante son que:

  • nadie en un puesto de responsabilidad pública debería tomar decisiones en asuntos en los cuales tiene un interés personal: los puestos públicos no deberían usarse para enriquecimiento personal; y
  • todos tienen derecho a decisiones imparciales por parte de los funcionarios públicos.

Los principios constitucionales y los CDF

La toma de decisiones interesada con respecto a los CDF lleva a conflictos de interés

Bajo la doctrina de la separación de poderes, la función de la asamblea legislativa debería ser la de promulgar leyes necesarias para implementar las decisiones políticas. Las asambleas legislativas tienden a ser grandes organismos que toman decisiones en forma colectiva, generalmente por un voto mayoritario mediante los procedimientos que permiten el escrutinio público. Por supuesto, gran parte de la toma de decisiones legislativas implica compromisos, negociaciones y compensaciones, pero todas las decisiones son aprobadas por la asamblea legislativa como un todo. El proceso es legítimo porque las asambleas legislativas suelen representar una gran variedad de opiniones e intereses y siguen los procedimientos democráticos acordados.

Por otro lado, los programas de los CDF permiten que los mismos legisladores individuales tomen decisiones sobre políticas. Las asambleas legislativas aprueban el presupuesto general de los CDF y pueden establecer parámetros para su gasto pero, dentro de esas restricciones generales, los legisladores o sus comités, tienen mano libre.

Esto es un problema porque los legisladores tienen un interés personal en cómo se gaste el dinero de los CDF en sus circunscripciones, es decir, para apoyar sus perspectivas de reelección. Este no es un interés ilegítimo: el trabajo de los representantes es tomar decisiones que sirvan a los intereses de sus electores y así obtener la aprobación de posibles partidarios para asegurar su reelección. Pero cuando los legisladores pueden tomar decisiones por su cuenta acerca de cómo y dónde gastar el dinero público en sus circunscripciones, surge el conflicto de intereses.

Generalmente los intereses personales inmediatos de los legisladores individuales en brindar beneficios a sus electores son mediados por un proceso legislativo normal, en el que los intereses particulares de cada legislador compiten con los de los otros. En el caso de los CDF, al quitarles el proceso mediador de aprobación colectiva, se pierde una restricción importante para los legisladores que usarían los recursos públicos para servir a sus intereses políticos personales. Los legisladores suelen ser libres de usar los fondos de los CDF para atraer a sus partidarios más probables e ignorar a aquellos que no harán una diferencia.[2]

Los CDF no tienen un mecanismo de rendición de cuentas creíble

La habilidad de cada poder gubernamental de brindar un control sobre los otros es algo esencial de la separación de poderes y preservar un equilibrio de poder adecuado. No existe ningún control creíble en el caso de los programas de los CDF.

Formalmente la asamblea legislativa retiene la responsabilidad de vigilar el gasto de los CDF, ya que el gasto se puede monitorear y auditar de la misma forma que otros gastos públicos. Sin embargo, hay una falta de incentivo intrínseca por parte de las asambleas legislativas para inspeccionar los proyectos de los CDF cuidadosamente, ya que cada miembro tiene un interés en gastar libremente.[3] Si uno quiere proteger sus proyectos de la inspección, tiene un interés personal en que los proyectos de sus compañeros no se sometan a una inspección apropiada. Es más, sin importar lo bien que la asamblea legislativa controle el gasto de los miembros individuales, el control por parte de las asambleas legislativas sobre sus propios miembros sufrirá percepciones de ilegitimidad.

Los miembros del parlamento no deberían de decidir los proyectos para sus circunscripciones

Algunos sostienen que los problemas constitucionales que surgen de los CDF pueden resolverse poniendo la implementación real de los proyectos financiados en manos del ejecutivo. Sin embargo, hacerlo no eliminará los conflictos de interés o la falta de rendición de cuentas característica de los CDF porque, si bien la vigilancia de la implementación de los proyectos podría estar asegurada, la elección de los proyectos aún escaparía a la inspección adecuada.

Como se señaló arriba, las dos formas principales en que los CDF autorizan a los legisladores individuales elegir los proyectos, socavan la separación de poderes y el estado de derecho (y por ende la democracia y el buen gobierno), además:

  • permiten la toma de decisiones con intereses personales involucrados y por lo tanto conflictos de interés; y
  • no tienen mecanismos creíbles de rendición de cuentas.

¿Qué piensan las cortes?

Aunque esta gaceta presta atención al impacto que tienen los CDF en los gobiernos constitucionales en general, resulta útil examinar algunos ejemplos de cómo las cortes en países específicos han puesto a prueba estos programas en contra de la constitución del país. En uno de esos casos, la Corte Constitucional de Mongolia sostuvo que la adición de las subvenciones de los CDF al presupuesto nacional por parte de la asamblea legislativa era inconstitucional. La decisión se basó en la Constitución de Mongolia, que establece que el ejecutivo determina el presupuesto y lo implementa, y que la única función de la asamblea legislativa es aprobarlo. En una discusión que generó la preocupación por la toma de decisiones partidaria a través de los CDF, la Corte concluyó que los CDF “creaban condiciones de competencia desigual en las próximas elecciones parlamentarias para los candidatos y los partidos políticos.”[4]

La única cuestión sobre los CDF que la Corte Suprema de las Filipinas planteó en su decisión de 1994 en “Philippine Constitution Association v Enriquez” fue si el programa del CDF (llamado “Countrywide Development Fund”, fondo de desarrollo para todo el país) implicaba “un cercenamiento de los poderes del ejecutivo por parte de la asamblea legislativa”. Se argumentó que el programa infringía la doctrina de la separación de poderes conforme a la Constitución de las Filipinas.

La decisión de la corte fue breve y señaló que la Constitución de las Filipinas le da al Congreso “el poder del monedero” y que “el poder de asignación lleva consigo el poder de especificar el proyecto o la actividad a financiar de acuerdo a la ley de asignación. Puede ser tan detallada y amplia como lo desee el Congreso.” En otras palabras, desde el punto de vista de la Corte, no hay restricción constitucional para el Congreso cuando se trata de dar fondos a sus miembros para gastar libremente en proyectos relacionados con las circunscripciones.

La Corte Suprema de las Filipinas enfatizó que la autoridad otorgada a los miembros del Congreso bajo el “Countrywide Development Fund” es “simplemente una sugerencia” – el presidente debe determinar si los proyectos propuestos están dentro de los parámetros de la ley y si están de acuerdo con otros proyectos locales. Sin embargo, la aseveración de la Corte de que los legisladores sólo pueden hacer recomendaciones no es del todo exacta. Las razones por las que el presidente puede rechazar las “recomendaciones” están limitadas por las disposiciones del programa, y parecería que no es posible averiguar la imparcialidad de las elecciones de los gastos.

El juicio más reciente sobre los CDF fue el de la Corte Suprema de la India el 6 de mayo 2010.[5] Nuevamente, el caso giró alrededor de disposiciones específicas de la Constitución de la India, pero la Corte también trató cuestiones centrales sobre la separación de poderes, rendición de cuentas y descentralización. Igual que en las Filipinas, la Corte de la India enfatizó que la función de los miembros del parlamento bajo el CDF de la India se limita a recomendar proyectos que serán implementados por las autoridades locales. La Corte estaba satisfecha con que los miembros del parlamento no tuvieran responsabilidades ejecutivas y con los controles y contrapesos adecuados en el programa: dentro del parlamento y a través de los lineamientos de los proyectos y los requerimientos de informes anuales. Por otro lado, la Corte señaló que la doctrina de separación de poderes en la India es débil: “el principio constitucional de la separación de poderes solamente será violado si una función esencial de una de las secciones es cumplida por otra, lo que provocaría la eliminación de los controles y contrapesos.”[6]

El énfasis de la Corte en la capacidad de los miembros del parlamento de hacer recomendaciones respecto a la selección de los proyectos y confianza en los mecanismos de rendición de cuentas de los CDF resulta inapropiado. En primer lugar, las propuestas deben ser aprobadas por las autoridades locales y solamente pueden rechazarse si no cumplen con los estándares establecidos. En segundo lugar, aunque haya rendición de cuentas en la implementación de proyectos, como con la mayoría de los CDF, no hay rendición de cuentas en la selección de los proyectos.

Como en Mongolia, las cuestiones relacionadas con la toma de decisiones con intereses personales involucrados y los conflictos de interés surgieron en forma indirecta en la India. Se argumentó que los CDF les otorgaban a los miembros del parlamento titulares una ventaja injusta en las futuras elecciones ya que tenían fondos a su disposición que podían “gastar o prometer gastar.” La Corte rechazó este argumento por falta de apoyo empírico y porque ningún principio de las elecciones justas es violado si el “buen uso” de los fondos conduce al apoyo del titular.

¿Pueden resolverse los problemas constitucionales de los CDF?

Desde su introducción los CDF se han perfeccionado de muchas maneras. En muchos países, la ley determina con bastante precisión el tipo de proyecto para el cual se pueden usar los fondos y requiere que el gasto se adhiera a los procedimientos estándares de las finanzas públicas. Los legisladores no necesariamente administran los gastos directamente.

La Corte Suprema de la India considera que dichas disposiciones regulan cómo se usan los fondos de los CDF adecuadas para evitar preocupaciones sobre si los CDF violan la separación de poderes o les otorgan a los miembros del parlamento titulares una ventaja injusta en las encuestas. Pero la opinión de la Corte de que los mecanismos de rendición de cuentas son adecuados ignora las implicaciones de la función de los miembros del parlamento individuales en la elección de los proyectos. La Corte no ofrece ninguna respuesta al problema más común que plantean los críticos de los CDF: les permite a los legisladores asignarse a sí mismos mucho dinero para gastar con sus partidarios políticos.

El estado de derecho se ve comprometido por el conflicto de intereses de los legisladores cuando eligen los proyectos, a pesar de las medidas requeridas para que el gasto cumpla con ciertos criterios. Además, la separación de poderes se infringe por la falta de algún mecanismo creíble para asegurar que la selección del proyecto no involucre intereses personales o partidarios.

Desde una perspectiva constitucional, los CDF son la respuesta incorrecta a problemas reales de insuficiencia de fondos en áreas de desarrollo, el fracaso de los gobiernos nacionales para encarar necesidades reales y la práctica de retener fondos de áreas controladas por los partidos opositores. La solución no es darles dinero a los legisladores individuales para que gasten; sino crear formas más efectivas para transferir recursos a las áreas locales e involucrar a las comunidades directamente en las decisiones de gasto de recursos. Es posible que la Corte Suprema de las Filipinas esté en lo cierto al reafirmar que un miembro del parlamento sabe más acerca de lo que se necesita en su circunscripción que un ejecutivo u otro miembro del parlamento, pero es la gente la que está en el lugar adecuado para tomar esas decisiones.

La mejor solución para los problemas de rendición de cuentas y conflicto de intereses de los CDF es excluir a los legisladores completamente de la administración de esos programas (incluso de la selección de los proyectos). Así, los CDF serían fondos gastados en las circunscripciones en proyectos identificados por los miembros de la circunscripción a través de las estructuras de gobierno local.

[1] Hon. Prospero C. Nograles y Hon. Edcel C. Lagman, “Understanding the ‘Pork Barrel,” (Entender las “políticas no oficiales”), documento sin fecha. http://www.congress.gov.ph/pdaf/news/pork_barrel.pdf, acceso: 6 de noviembre de 2010.

[2] De hecho, Philip Keefer y Stuti Khemani concluyen que los miembros del parlamento en la India ponen considerablemente menos esfuerzo en desembolsar los CDF en las bancas seguras (“fortalezas del partido”) que en las bancas menos seguras, en: “When do legislators pass on ‘pork’? The Role of Political Parties in Determining Legislator Effort” (¿Cuándo los políticos promulgan “políticas no oficiales”? La función de los partidos políticos en determinar el esfuerzo de los legisladores), Documento n.º 4929. 1.º de mayo de 2009. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1405160, acceso: 6 de noviembre de 2010).

[3] Un juez de Kenia presenta el problema en forma un tanto diferente y afirma que la inspección por parte del parlamento sobre el uso del dinero de los CDF violaría el principio de que nadie puede ser juez en su propia causa (John Onyango Ooyo v. Zadock Syongo [2005] eKLR, p 8).

[4] Resolución de la Corte Constitucional de Mongolia sobre la reglamentación final de la disputa sobre si otorgar 250 millones de tugriks a cada circunscripción electoral en el momento de aprobar la Ley de Presupuesto de Mongolia de 2007 violaba las disposiciones relacionadas de la Constitución, 22 de junio de 2007 (traducción de Open Society Forum (Foundation) Mongolia).

[5] Bhim Singh v U.O.I y Ors [2010] INSC 358 (6 de mayo de 2010).

[6] Ibid, párrafo 76 (5).

Budget Brief No.12 – Constituency Development Funds: Are They Constitutional?

by | Mar 2, 2011

THE OPINIONS EXPRESSED IN THIS BRIEF ARE THOSE OF THE AUTHOR
AND DO NOT NECESSARILY REFLECT THOSE OF THE IBP

Constituency Development Funds: Are They Constitutional?

by Christina Murray, Professor of Constitutional and
Human Rights Law at the University of Cape Town

Since the mid-1980s an increasing number of developing countries have adopted programs to promote development in individual constituencies (electoral districts). Commonly called Constituency Development Funds (CDFs), these programs share two key characteristics: 1) funds raised by the national government are disbursed at the constituency level, and 2) individual national legislators have influence — often sole discretion — over how these funds are spent.

This brief examines one particular criticism of CDFs: they infringe upon the doctrine of separation of powers. It also discusses whether CDFs adhere to other important constitutional principles that are essential for maintaining democracy and good governance, specifically the rule of law and the need for public officials to avoid conflicts of interest. While taking no position on the constitutionality of any particular country’s program, the brief concludes that CDFs, in general and by their very nature, foster the concentration of power in the hands of individual politicians and lead to inevitable conflicts of interest, thus undermining aspects of the separation of powers and compromising good governance.

Why CDFs and What Do They Look Like?

Funds allocated to CDFs are almost always earmarked for development projects that reflect local needs, and these programs often represent an attempt to address a real problem in many developing countries, the inequitable distribution of public funds across constituencies based on political affiliations. In the case of the Philippines, two senior members of the House of Representatives have argued that CDF programs are an improvement on the “pork barrel” politics common in presidential systems in which the most powerful and well-connected legislators get special benefits for their constituencies, while constituencies with less powerful representatives are overlooked.[1] A similar argument can be made in those parliamentary systems with single member constituencies in which it is not uncommon for the government to manage programs so as to concentrate benefits in those constituencies that voted for it. CDFs arguably are an improvement over these practices in that they ensure that all constituencies receive some funding, not only those favored by powerful politicians or the government. However, they do not displace these practices entirely, and they bring with them other serious problems.

It must be noted that the design of individual CDFs differ significantly across countries and not all of them threaten constitutional principles in the same way.

  • How are CDF funds regulated? Some countries clearly define in policy or law the types of projects that may be funded from the CDF (Kenya), while others place no restrictions on the types of projects for which CDF funds may be used (Sudan and Malaysia).
  • Who identifies projects? In some countries, as long as some basic guidelines are followed, the choice of projects is entirely at the discretion of individual legislators (India); in others, committees constituted by legislators make the decisions (Kenya and Uganda). There are also hybrid systems in which the composition of CDF committees is prescribed by law but the legislator chairs his or her constituency’s committee (Tanzania).
  • Who manages project implementation? In many countries, CDF implementation is managed outside any regular government structures and thus largely unconstrained by government regulations. In others, local administrative authorities may be responsible for implementing the chosen projects (India).
  • What accountability mechanisms are in place? In most countries, CDF spending is usually subject to the regular national auditing processes. Audit reports may be reviewed by the legislature, and in some cases the CDF law requires that information about projects and their implementation be made publicly available. In countries with access to information legislation there is generally greater transparency and, therefore, greater accountability for the use of CDF money.

CDFs and Constitutional Governance: The Separation of Powers, Checks and Balances, and the Rule of Law

While individual countries have their own constitutions that establish the legal framework within which governments operate, there are some broadly accepted principles and tenets of what can be called constitutional governance.  One of the most important of these is the doctrine of the separation of powers — state power should not be concentrated in one person or institution. The greatest danger posed by such a concentration of powers is that it can threaten to overturn the democratic processes of the state. The most likely outcome is that governing will be partisan, unfairly favoring some and neglecting others, or worse, will be carried out entirely in the interests of those in power. In such a situation, holding government to account would be difficult or impossible.
To prevent this, the doctrine of separation of powers requires that:

  • each branch of government be limited in what it can do without the approval or support of at least one other branch to restrain its ability to adversely affect the lives of citizens and gain too much power; and
  • each branch of government should perform only the functions that it is designed to fulfill, to the extent possible.

Governing based on the separation of powers is usually complemented by a system of “checks and balances” that ensures that power does not become concentrated by giving each branch some say in the functions of the others.  For example, the executive in presidential systems typically has the power to veto laws passed by the legislature, and the courts, like the United States Supreme Court, often have the power to declare both laws and acts of the executive unconstitutional.  Another example is the role of the legislature in auditing (overseeing) executive performance.

In looking at CDFs, the most important elements of a system that adheres to a separation of powers with checks and balances are that there is:

  • a separation of personnel, e.g., individual legislators pass laws through the legislature’s enactment process but are not involved in implementing them; and
  • a clear delineation of oversight roles in which the legislature checks the executive by monitoring and evaluating how laws are implemented and money is spent.

Some say that there is no separation of powers in parliamentary systems like Canada, India, and Germany because cabinet ministers are also members of parliament.  However, although the line is less clear, in these systems cabinet ministers do not sit on the all-important parliamentary committees.  Also, members of the departments of the executive are completely separate from the legislature.

In addition to established checks and balances, principles of the rule of law complement a system of separated powers. The rule of law is the antithesis of the exercise of arbitrary powers in that it defines a system of governance under which there is a system of clear and publicized law that is administered impartially and equally to all. Many constitutional principles are drawn from the idea of the rule of law, but for our purposes here, the most important aspects are that:

  • no one in a position of public trust should make decisions on matters in which they have a private interest — public office should not be used for private gain; and
  • everyone is entitled to impartial decisions by public officials.

Constitutional Principles and CDFs

The self-interested decision making of CDFs leads to conflicts of interest

Under the doctrine of separation of powers, the role of legislatures should be to pass the laws necessary to implement policy decisions. Legislatures tend to be large bodies that make decisions collectively, usually by a majority vote following procedures that allow for public scrutiny. Of course, much legislative decision making involves compromises, bargaining, and trade-offs, but all decisions are approved by the legislature acting as a whole.  The process is legitimate because legislatures usually represent a wide range of views and interests and follow agreed upon democratic procedures.

CDF programs, on the other hand, allow for policy decisions to be made by individual legislators.  The legislature approves the overall CDF budget and may set parameters for its expenditure but, within these broad constraints, individual legislators, or their committees, have a free hand.

This is a problem because legislators have a personal interest in the way the CDF money is spent in their constituency, i.e., to support their reelection prospects. This is not an illegitimate interest — the job of representatives is to make decisions that serve the interests of their constituents and thus win approval from likely supporters to help secure their reelection.  But when the legislators can make decisions on their own about how and where to spend public money in their constituencies, there is a conflict of interests.

Usually the immediate personal interests of individual legislators in providing benefits to their constituents are mediated by normal legislative process, in which the particular interests of each legislator compete with those of others.  In the case of CDFs, by removing the mediating, collective approval process, an important restraint on legislators who would use public resources to serve their personal political interests is lost. Legislators are often free to use CDF funds to woo their most likely supporters and ignore those who will not make a difference.[2]

CDFs have no credible accountability mechanism

The ability of one branch of government to provide a check on the others is a critical part of the separation of powers and essential to maintaining an appropriate balance of power.  No credible check exists in the case of CDF programs.

Formally, the legislature retains an oversight responsibility for CDF spending, in that the spending may be monitored and audited in the same way as other public spending. However, there is a built-in disincentive for legislatures to scrutinize CDF projects carefully, as each member has an interest in unimpeded spending.[3] If you want to shield your projects from scrutiny, you have a personal interest in not subjecting the projects of fellow members to proper scrutiny. Moreover, regardless of how well the legislature controls the spending of individual members, control by legislatures of their own members will suffer from perceptions of illegitimacy.

MPs should not decide on projects for their constituencies

Some will argue that the constitutional problems raised by CDFs can be resolved by placing the actual implementation of funded projects in the hands of the executive. However, doing so will not eliminate the conflicts of interest or lack of accountability characteristic of CDFs because, while oversight of the implementation of projects might be secured, the choice of projects will still escape proper scrutiny.

As noted above, the two main ways that CDFs that give the authority for choosing projects to individual legislators undermine the separation of powers and the rule of law (and thus democracy and good governance) are that they:

  • allow for self-interested decision making and thus conflicts of interest; and
  • lack credible accountability mechanisms.

What Do the Courts Think?

Although this brief looks at the impact CDFs have on constitutional governance broadly, it is useful to look at some examples of how courts in specific countries have tested these programs against the country’s constitution.  In one such case, the Mongolian Constitutional Court held that the addition of CDF grants to the national budget by the legislature was unconstitutional. This decision was based on the Mongolian Constitution, which establishes that the executive determines the budget and implements it, and the only role of the legislature is to approve it. In an argument that raised the concern of partisan decision making through CDFs, the Court found that the CDF “created conditions for unequal competition in the next parliamentary elections for candidates and political parties.”[4]

The only issue with CDFs that the Philippines Supreme Court raised in its 1994 decision inPhilippine Constitution Association v Enriquez was whether the CDF program (called the Countrywide Development Fund) involved “an encroachment by the legislature on executive power.” It was argued that the program infringed the doctrine of separation of powers as enshrined in the Philippines Constitution.

The Court’s decision was brief, noting that the Philippines Constitution gives Congress the “power of the purse” and that “[t]he power of appropriation carries with it the power to specify the project or activity to be funded under the appropriation law. It can be as detailed and as broad as Congress wants it to be.” In other words, in the view of the Court, there is no constitutional constraint on the Congress in granting funds to its members to spend as they wish on constituency-based projects.

The Philippines Supreme Court emphasized that the authority given to the members of Congress under the Countrywide Development Fund is “merely recommendatory” — the president must determine whether proposed projects fall within the parameters of the law and whether they are in line with other local projects. However, the reassurance of the Court that the legislators only make recommendations is not entirely accurate. The grounds on which the president can reject “recommendations” are limited under the provisions of the program, and there appears to be no space for an inquiry into the fairness of the spending choices.

The most recent judgment on CDFs was handed down by the Indian Supreme Court on 6 May 2010.[5] Again, the case hinged on specific provisions in the Indian Constitution, but the Court also addressed the central questions of separation of powers, accountability, and devolution. As in the Philippines, the Indian court emphasized that the role of members of parliament (MPs) under the Indian CDF is limited to recommending projects, which are to be implemented by local authorities. The Court was satisfied that the MPs are not given an executive responsibility and satisfied that there are adequate checks and balances in the program — within parliament, and through project guidelines and annual reporting requirements. Moreover, the Court said that in India the separation of powers doctrine is weak: “the constitutional principle of separation of powers will only be violated if an essential function of one branch is taken over by another, leading to a removal of checks and balances.”[6]

The Court’s emphasis on the recommendatory nature MPs’ role in project selection and confidence in the CDF’s accountability mechanisms seems misplaced. First, although it is clear that proposals must be approved by local authorities, they can only be rejected by failing to comply with standards. Second, though there is accountability for project implementation, like most other CDFs, there is no accountability for project selection.

As in Mongolia, the questions about self-interested decision making and conflicts of interest were raised indirectly in India. It was argued that the CDF gave incumbent MPs an unfair advantage in future elections as they had funds at their disposal which they could “spend or promise to spend.” The Court rejected this argument for lack of empirical support and because no principle of fair elections is violated if “good use” of the funds leads to support for the incumbent.

Can the Constitutional Problems with CDFs be Resolved?

Since the introduction CDFs, they have been refined in many ways. In many countries, the law now prescribes quite precisely the type of project for which the funds may be used and requires spending to adhere to standard public finance procedures.  Legislators do not necessarily manage the spending themselves.

The Indian Supreme Court considers such provisions governing the way CDF funds are used adequate to rebut concerns that CDFs breach the principle of separation of powers or give incumbent MPs an unfair advantage at the polls.  But, the Court’s view that accountability mechanisms are adequate overlooks the implications of the role of individual MPs in choosing projects. The court offers no answer to the most common problem raised by critics of CDFs — they allow legislators to assign themselves a pot of money to spend on their political supporters.

The rule of law is compromised by the conflict of interests that legislators face when choosing projects, notwithstanding measures that require spending to meet certain criteria. And, the separation of powers is infringed by the lack of any credible mechanism for ensuring that project selection is not self-interested or partisan.

From a constitutional perspective, CDFs are the wrong answer to the very real problems of the underfunding in areas that are in need of development, the failure of national governments to address needs on the ground, and the practice of withholding funds from areas controlled by opposition parties. But the solution is not to give individual legislators money to spend. It is to devise more effective ways of devolving resources to local areas and involving communities directly in decisions about how to use these resources. The Philippines Supreme Court may have been correct in asserting that an MP will know more about what is needed in his or her constituency than the executive or other MPs, but it is the people who are best placed to make those decisions.

The best solution to CDFs’ problems of accountability and conflicts of interest is to remove legislators entirely from the administration of these programs (including the choice of projects). CDFs would then be funds that are spent in constituencies on projects identified by members of the constituency through local government structures.

[1] Hon. Prospero C. Nograles and Hon. Edcel C. Lagman, “Understanding the ‘Pork Barrel,’” undated paperhttp://www.congress.gov.ph/pdaf/news/pork_barrel.pdf, accessed 6 November 2010.

[2] Indeed, Philip Keefer and Stuti Khemani conclude that in India MPs put considerably less effort into disbursing CDF in safe seats (“party strongholds”) than in less secure seats in “When do legislators pass on ‘pork’? The Role of Political Parties in Determining Legislator Effort,” World Bank Policy Research Working Paper No. 4929. 1 May 2009 http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1405160,  accessed on6 November 2010).

[3] A Kenyan judge puts the problem slightly differently asserting that parliament’s scrutiny of the use of CDF money would violate the principle that no one may be a judge in his own cause (John Onyango Ooyo v. Zadock Syongo [2005] eKLR, p 8).

[4] Resolution of the Constitutional Court of Mongolia on final ruling of the dispute whether granting of 250.0 million Mnt to each electoral constituency at the time of approving the Law on Budget of Mongolia 2007 violated related provisions of the Constitution, 22 June 2007 (translation by the Open Society Forum (Foundation) Mongolia).

[5] Bhim Singh v U.O.I and Ors [2010] INSC 358 (6 May 2010).

[6] Ibid, Para 76 (5).