by soapbox | Jan 25, 2011
LES OPINIONS PRÉSENTÉES DANS CETTE GAZETTE SONT DE L’AUTEUR
ET NE REPRÉSENTENT PAS NÉCESSAIREMENT L’OPINION DE L’IBP
Gouvernance du financement climatique : l’importance de lignes directrices pour la préparation de rapports et mécanismes de révision pour garantir la transparence et la responsabilisation
Athena Ballesteros et Vivek Ramkumar
La communauté internationale s’est réunie pour répondre au défi du changement climatique global. A travers le cadre de la Convention des Nations unies sur le changement climatique “United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC” les gouvernements participants se sont mis d’accord pour stabiliser la température mondiale moyenne dans une limite de 2°C et se sont engagés dans un processus de négociations concernant ce qui doit être fait, par qui, combien cela coutera et qui doit payer. L’étape suivante des négociations est la conférence des parties COP-16 (Conference of Parties) qui aura lieu du 29 novembre au 10 décembre à Cancun, au Mexique. Un des points les plus importants et délicats dont il faut discuter concerne l’accord sur le financement de la limitation du changement climatique (les actions pour réduire les émissions et stabiliser les températures) et de l’adaptation (actions pour réduire l’impact des changements climatiques actuels et augmenter la résistance à de futurs impacts).
La COP-16 suit la dernière ronde de négociations de Copenhague en décembre 2009. ACopenhague, les pays se sont engagés avec une stratégie de financement de court terme, « fast start » et se sont mis d’accord sur un paquet de long terme offrant des fonds équitables et appropriés pour la limitation et l’adaptation. En plus des décisions sur comment sera implanté le financement du changement climatique aux niveaux international et nationaux, que ce soit à travers les processus et agences existants ou à travers de nouveaux mécanismes et institutions, il faut arriver à un accord sur comment assurer que les flux financiers soient complètement transparents pour promouvoir des décisions pertinentes sur la distribution et l’utilisation des ressources, la participation publique et la vigilance. Pour cela, les parties de la COP-16 doivent décider du format et réviser le processus de rapports financiers de pays donateurs et récepteurs et garantir que les gens dans les pays aient un accès total à ces informations.
Les accords conclus à Cancun assoient les bases d’un régime solide du climat à long terme. Il sera essentiel pour les parties en négociations de parvenir à des décisions sur les principaux financements bloqués et qui peuvent s’implanter immédiatement et de ne pas tomber dans une posture dans laquelle « rien n’est accordé tant que tout n’est pas accordé ». Il n’y a tout simplement pas de temps pour ça. Les données scientifiques les plus récentes montrent qu’il faut accélérer certaines décisions si nous souhaitons stabiliser les températures à un niveau n’imposant pas de risques.
Cette gazette révise la thématique du changement climatique au cours de la dernière année et comment le niveau actuel de rapports est insuffisant pour s’assurer que les engagements de financement sont respectés et que les fonds sont utilisés de façon efficace. Elle explore le rôle important de la société civile et de la participation publique, dans les pays récepteurs de fonds pour le climat, dans la prise de décisions et la vigilance et présente des recommandations pour les mécanismes de rapports et la participation publique pour la COP-16 et de futures négociations.
Financement pour notre futur climat : que s’est-il passé depuis Copenhague?
A Copenhague les pays développés se sont engagés à donner jusqu’à 30 milliards de dollars américains entre 2010 et 2012 en aide immédiate, “fast-start finance”, pour des investissements pour l’adaptation et la limitation dans les pays en voies de développement. Il est attendu pour 2020 que cet engagement concernant la mobilisation de fonds des sources publiques et privées passe à 100 milliards annuels. Les présents à Copenhague ont également convenu d’un paquet équilibré, “balanced package”, de financement pour attribuer des fonds à la limitation et à l’adaptation en donnant priorité aux pays en voies de développement les plus vulnérables aux impacts climatiques. Dans l’accord de Copenhague, les parties ont également convenu que la mise en œuvre accélérée “fast start” et les fonds engagés seraient « nouveaux et additionnels ». ”
Il est important de clarifier ce qui est entendu par « équilibré » et « nouveaux et additionnels » ainsi que les mécanismes établis de financement climatique; il y a en outre un manque de confiance entre les pays développés et les pays en voies de développement ne pouvant être ignoré. Les pays développés promettant des ressources pour la limitation et l’adaptation veulent s’assurer que ces fonds seront utilisés effectivement et efficacement et les pays en voies de développement que les fonds se matérialiseront dans les quantités promises et à temps. Pour construire la confiance, est fondamental un régime de financement climatique totalement transparent en termes de flux de ressources entrant dans les pays et d’utilisation de mécanismes de vigilance des sources des ressources publiques et privées. Considérant que les pays donateurs et récepteurs ont une responsabilité mutuelle et font face à des pressions politiques internes et externes pour utiliser efficacement les fonds du climat, ils partagent également l’intérêt pour un régime financier transparent et responsable qui assure que leurs efforts individuels ne soient jamais affectés par la corruption et les malversations dans les processus de financement et d’exécution.
Jusqu’à aujourd’hui, la recherche du World Resources Institute (WRI) indique que les promesses d’aide immédiate des pays individuels atteignent 29 milliards d’US$ et les pays ont commencé à faire des demandes budgétaires et des allocations pour les ressources qu’ils ont promises. Bien que certaines informations soient déjà disponibles sur les promesses individuelles, il y a besoin d’une plus grande clarté sur
- les objectifs que chaque pays donateur prévoit de soutenir;
- les impacts qu’auront les engagements liés au changement climatique sur les engagements liés aux autres priorités de développement;
- les institutions qui canaliseront les ressources; et
- les pays qui recevront ces fonds.
Ces informations sont essentielles à la fois pour exiger des pays donateurs qu’ils rendent des comptes sur leurs engagements et pour construire la confiance entre les parties. Rassembler les informations conformément aux pays récepteurs et aux utilisations non intentionnelles peut permettre de mettre le doigt sur des brèches dans le flux de ressources et guider les allocations futures.
Le contrôle et le suivi des fonds de mise en œuvre immédiate ou “Fast Start”: qui fait quoi et quels sont les défis?
La majorité des pays développés qui font partie des négociations du changement climatique ont publié certaines informations sur leurs engagements “fast start.” Par exemple, en juin 2010, l’Union européenne (UE) a présenté un schéma sur la distribution de ses fonds et a confirmé que les engagements provenant de l’UE représentent un total de 2,39 milliards de dollars US pour 2010 et l’on estime qu’ils atteindront 7,55 milliards d’euros entre 2010 et 2012 avec les apports des 27 intégrants de la commission. De la même façon, l’Australie, le Canada, les Etats-Unis et le Japon ont annoncé publiquement leurs engagements “fast start,” (voir www.faststartfinance.org).
En plus des rapports nationaux sur les engagements, ont été accomplis de nombreux efforts pour réunir des bases de données de tous les engagements réalisés jusqu’à ce jour. En réponse à l’appel aux informations publiques accessibles et inclusives sur les fonds “fast start,” les gouvernements de plusieurs pays, conduits par les Pays-Bas et en coopération avec le PNUD, l’UNEP, l’UNFCCC et la Banque mondiale, ont lancé www.faststartfinance.org. L’objectif est que les contributeurs des pays développés comme les récepteurs des pays en voies de développement offrent des informations, mais jusqu’à aujourd’hui, tous n’ont pas participé.
Il existe des efforts de la part d’organisations indépendantes et non gouvernementales pour réunir et publier des données sur le financement “fast start.” Ceux-ci incluent les efforts de l’Overseas Development Institute et de la Fondation Heinrich Boell (www.climatefundsupdate.org), du World Resources Institute (www.wri.org), du ProjectCatalyst (formé par la Climate Works Foundation et l’European Climate Foundation), Oxfam, Climate Action Network et le World Development Movement.
Le contrôle des promesses d’aide financière au climat présente plusieurs défis. Jusqu’à ce jour, les informations que les pays donateurs ont publiées sur leurs promesses sont incomplètes et manquent de spécificité, empêchant une valorisation précise du niveau de financement et de l’impact potentiel pour les pays en voies de développement. En plus du manque de détails, les informations publiées se fondent généralement sur des méthodologies distinctes pour calculer les promesses et couvrent différentes périodes, et manquent même de clarté sur l’équilibre des allocations entre l’adaptation et la limitation.[1] Les rapports nationaux n’identifient généralement pas comment les fonds engagés seront canalisés vers les pays en voies de développement, à travers des institutions bilatérales ou multilatérales.
D’après les lignes directrices actuelles des rapports de l’UNFCCC, les pays donateurs sont sensés non seulement inclure des ressources financières « nouvelles et additionnelles » à celles existantes pour faire face au changement climatique mais aussi indiquer entre autres choses: 1) comment ils ont déterminé que ces fonds sont « nouveaux et additionnels » pour ceux qui sont déjà engagés; 2) comment seront canalisés les fonds, c’est-à-dire, à travers des mécanismes bilatéraux et régionaux, ou à travers des institutions multilatérales; et 3) les activités du secteur privé qui respectent les engagements nationaux sous les lignes directrices UNFCCC.[2]
L’absence d’un système commun pour préparer les rapports rend plus difficile le contrôle des promesses d’aide “fast start.” Les systèmes de rapports actuels sur le financement du climat sous l’UNFCCC et le Comité d’assistance pour le développement de l’OCDE, ainsi que ceux des banques de développement multilatérales, sont décentralisés et non exhaustifs. Les lignes directrices doivent être créées pour rapporter les informations financières de façon comparable, transparente, complète, précise et efficace. Les parties de la COP-16 doivent commencer un processus de création de guides qui posent les bases de comment réaliser des rapports sur le flux de ressources pour le changement climatique à long terme. Ces guides doivent se baser sur les standards internationaux actuels de bonnes pratiques de transparence dans la gestion des finances publiques afin de bénéficier de la capacité existante et d’éviter des charges administratives issues de schémas sur comment rapporter les finances du changement climatique qui varient des processus déjà établis. Dans l’immédiat, il doit y avoir une plus grande transparence dans les rapports des pays développés afin de montrer qu’ils respectent leurs promesses “fast start.”
L’autre face de la monnaie: comment s’assurer que les fonds du climat sont utilisés de façon efficace
Le contrôle des engagements réalisés par les pays donateurs est essentiel pour évaluer si la distribution de fonds pour la limitation et l’adaptation liées au climat est suffisante. De même, il est essentiel d’assurer la transparence et la responsabilisation de la destination des fonds une fois qu’ils parviennent aux pays récepteurs. Les composantes principales d’une approche efficace pour gérer et contrôler l’utilisation des fonds du climat sont : une transparence complète sur la quantité de fonds qui entrent dans le pays et les détails de comment seront dépensés ces fonds, l’accès public à toutes ces informations, de forts mécanismes de vigilance et des opportunités pour les citoyens et organisations de la société civile de participer à la prise de décisions, le suivi et la vigilance.
Il y a de plus en plus d’éléments démontrant que quand il y a accès à l’information et des opportunités de participation pour les organisations de la société civile, cela peut contribuer à de meilleures décisions sur les dépenses publiques et permettre d’exiger des gouvernements qu’ils rendent des comptes pour l’utilisation des ressources publiques, ce qui conduit à de meilleurs résultats. Par exemple, en 2008, Fundar, un groupe de la société civile au Mexique a utilisé l’accès à l’information pour créer une base de données qui contrôle comment sont distribués les fonds publics d’un programme de subvention pour les agriculteurs conçu pour contrer l’impact négatif du libre-échange pour les paysans pauvres. Fundar est parvenu à utiliser les données réunies pour informer qu’une quantité disproportionnée des subventions était déviée vers un petit groupe de propriétaires aisés. Les gens se sont plaints publiquement et ont donc été augmentées les subventions aux paysans pauvres et ont été réalisées des modifications aux règles du programme pour assurer que les fonds parviennent aux bénéficiaires.
Par ailleurs, le manque de transparence peut réduire la crédibilité des politiques du gouvernement et son efficacité. Cela peut également ouvrir les portes à la corruption, au gaspillage et aux malversations, ce qui limite alors les politiques et les actions, incluant celles conçues pour la limitation et l’adaptation au changement climatique.
Nous avons décrit les limites des rapports de financement du changement climatique réalisés par les donateurs, mais l’International Budget Partnership (IBP) a lancé récemment l’Enquête sur le budget ouvert 2010 et les résultats d’une étude sur l’accès public aux informations budgétaires gouvernementales qui indiquent qu’il y a de grandes inquiétudes concernant les récepteurs de l’aide financière sur le changement climatique. L’Enquête 2010 a révélé que 74 des 94 pays évalués n’ont pas respecté les standards de transparence et responsabilisation des budgets nationaux et que 40 pays n’ont pas publié d’informations budgétaires pertinentes pour leurs citoyens. Sans ces informations, il est difficile pour le public et les organisations de la société civile d’exiger du gouvernement qu’il rende des comptes ou de faire des apports importants qui influencent les décisions sur les dépenses publiques. Par conséquent, il est fondamental de faire en sorte que les nouveaux arrangements institutionnels aient des niveaux de transparence et de responsabilisation qui garantissent la participation publique.
A travers l’utilisation d’un sous-ensemble de questions, l’IBP calcule l’Indice sur le budget ouvert, IBO (Open Budget Index), une échelle comparative de la quantité d’informations budgétaires que les gouvernements publient et les opportunités de participation publique.
L’IBO 2010 assigne des qualifications de 0 (pas ou peu d’informations publiées) à 100 (d’importantes informations publiées) et présente un panorama complexe décrivant si les pays avec le plus de probabilités de recevoir des fonds pour répondre au changement climatique les administrent de façon transparente et responsable. D’un côté, il y le Chili avec 72, le Brésil avec 71 et l’Inde avec 67 qui publient tous une quantité importante d’informations. D’un autre côté, de nombreux autres récepteurs potentiels d’aide financière pour le changement climatique n’offrent pas au public des informations budgétaires suffisantes pour permettre des apports aux décisions ou au contrôle de l’utilisation de l’argent public, incluant la Républiquedémocratique du Congo (6), la Bolivie (13), la Chine (13) et le Vietnam (14). Les pratiques budgétaires actuelles dans ces pays génèrent certaines préoccupations, mais la perspective d’un régime financier transparent du climat global peut être considérée comme une opportunité pour améliorer les rapports et l’ouverture. L’introduction d’un fonds basé sur les résultats (comme l’association REDD entre la Norvège et l’Indonésie) par exemple, offre un mécanisme innovant de motivations pour soutenir des actions dans de nombreux pays en voies de développement pour la réduction des émissions.[3]
En 2010, l’IBP a également réalisé une étude pilote sur ce qui se passe quand le public demande à son gouvernement des informations détaillées sur ce qu’il dépense pour ses engagements de développement, incluant la protection de l’environnement. L’Initiative “Demande à ton gouvernement” a révélé que sur les 80 pays inclus dans l’exercice, seul un, la Nouvelle-Zélande, offre des réponses complètes aux questions. Les réponses dans les autres pays varient quant aux questions qui ont obtenu réponse et à la quantité d’informations offertes; mais en règle générale, l’étude a montré que si les gouvernements ne sont pas plus proactifs pour publier des informations, il est extrêmement difficile que les citoyens obtiennent les détails nécessaires sur la façon dont le gouvernement dépense l’argent public.
Les fonds du climat qui affluent vers un pays peuvent être administrés à travers divers mécanismes ou institutions, notamment des lignes ministérielles, des gouvernements locaux et de nouveaux fonds créés spécifiquement pour gérer les fonds et projets climatiques. Les deux premières options présument que les fonds affluent à travers des processus budgétaires existants, idéalement ouverts et responsables. Les avantages de cela incluent l’intégration de décisions sur la limitation et l’adaptation au changement climatique dans le processus d’établissement des priorités nationales et d’administration des ressources publiques, ainsi que l’utilisation des mécanismes de vigilance existants pour assurer que les fonds climatiques soient utilisés de façon efficace et juste. Dans les pays où le processus budgétaire normal est cassé – c’est-à-dire avec un manque de transparence ou de vigilance, des apports et un examen publics limités et des institutions faibles – les donateurs n’utiliseront probablement pas cette option.
L’alternative est que les pays établissent des entités comme des « trust funds » qui administrent les fonds du climat en dehors des systèmes budgétaires nationaux et sous-nationaux. Dans certains contextes, cela peut être nécessaire pour assurer que les fonds du climat soient utilisés pour répondre aux objectifs fixés. Cependant, même les pays avec de bons systèmes budgétaires peuvent opter pour cette voie en cédant aux pressions des donateurs. Par exemple, l’Inde et le Brésil ont établi ces fonds, alors qu’ils disposent de budgets nationaux comparativement transparents.
Il faut mentionner que mobiliser les fonds du climat hors du budget (« off budget ») ne garantit pas qu’ils soient gérés de façon transparente, de façon inclusive ou avec la vigilance appropriée. Dans le cas du Brésil, a été créé le Fonds de Amazonas du Brésil pour implanter 1 milliard d’US$ entre 2009 et 2015, provenant surtout du gouvernement de Norvège.
Le fonds est administré par la Banque national de développement du Brésil (BNDES), qui opère principalement indépendamment du processus budgétaire du gouvernement et des systèmes de responsabilisation et de participation publique. Bien qu’il y ait une campagne de la société civile pour faire en sorte que la BNDES soit plus ouverte et responsable (https://archive.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Profile-of-IBASE-Brazil-2011.pdf), il n’est pas sûr que la banque gère le fonds d’Amazonas avec la participation ou la vigilance publiques, ce qui menace la légitimité et le potentiel durable et l’impact des projets du fonds.
Considérant les différents moyens et institutions pouvant être établis dans les pays récepteurs pour gérer les fonds du climat et l’importance de l’efficacité dans la dépense de ces fonds, la COP 16 doit envisager un processus pour améliorer le système de rapports pour les pays qui reçoivent des fonds pour le changement climatique et les actions réalisées, ainsi que promouvoir des mécanismes pour impliquer le public et la société civile dans l’administration et le suivi de l’utilisation de ces fonds. Dans le cadre des négociations UNFCCC, plusieurs concepts concernant un registre et une instance facilitant le soutien technique, ainsi que de meilleures communications nationales pour les pays hors de l’Annexe I offrent des opportunités pour progresser.[4],[5] Il sera essentiel pour les systèmes de rapports dans les pays donateurs et récepteurs d’être alignés pour permettre de suivre les fonds du climat plus facilement entre les nations et éviter la préparation de multiples rapports. Ces charges administratives peuvent décourager la transparence des gouvernements.
Recommandations pour établir des rapports
Un processus pour préparer des rapports qui soit transparent et inclusif peut aider à informer les négociations actuelles et à construire la confiance et la compréhension entre les pays développés et en voies de développement. Il est également fondamental de permettre que les finances publiques pour cette question soient évaluées et qu’elles fluent effectivement et efficacement. Les rapports détaillés des pays donateurs et récepteurs doivent aider à déterminer si les parties respectent leurs engagements financiers, à améliorer la compréhension des tendances dans les investissements sectoriels et les technologies et à faire des évaluations de différentes formes de financement pour voir si elles promeuvent la réduction des émissions et augmentent la résistance.
WRI a publié récemment “Guidelines for Reporting Information on Public Climate Finance” pour aider les parties de l’UNFCCC à développer des systèmes de rapports plus solides pour les finances climatiques. Le rapport analyse les caractéristiques d’un système de rapports solide et présente un ensemble de lignes directrices. WRI les a utilisées pour identifier des options pour améliorer les systèmes de rapports actuels et suggérer des formats de rapports pour chaque secteur. L’objectif est d’améliorer les lignes directrices volontaires et promouvoir une plus grande transparence, contribuant à un système de rapports plus uniforme et harmonieux.
Le processus de rapports idéal est complet, transparent, comparable, précis et efficace. Cependant, les rapports actuels de financement du secteur public pour les projets liés au changement climatique de la part d’institutions bilatérales et multilatérales ne respectent pas ces principes. Pour cela, les participants de la COP-16 doivent exiger que les lignes directrices pour rapporter les informations soient révisées conformément aux recommandations suivantes.
- Les pays contributeurs doivent adopter un format uniforme pour préparer leurs rapports avec des définitions et des méthodologies communes pour quantifier le financement de cette question sur la base de systèmes existants. (Cependant, tout en lançant un effort pour réviser ou initier une nouvelle façon de compiler les données financières, les pays membres de la convention doivent déterminer les types d’informations que le système de rapports de financement du changement climatique doit offrir, ce qui détermine alors les efforts supplémentaires et le coût pour rassembler des informations additionnelles).
- Les pays contributeurs doivent établir un processus plus solide pour réviser les données rapportées. Ceci implique de lancer des projets pilotes volontaires pour établir des processus de révision avec l’aide d’experts techniques financiers indépendants et sans affiliation politique ; établir des règles et des lignes directrices formelles et claires pour la participation de la société civile dans le processus de révision ; et améliorer les enregistrements pour faciliter la comparaison des données entre les pays.
- Les signataires de l’UNFCCC doivent s’engager à investir dans un système de rapports consolidé. L’introduction d’un système de rapports amélioré implique un engagement et du temps pour être implanté. A court terme, surtout pour le financement immédiat, les pays doivent se fonder sur les systèmes de rapports existants et répondre à certains des facteurs qui favorisent les inconsistances afin de poser les bases d’un régime de financement du changement climatique plus transparent.
- Dans le cadre de la construction de confiance, il est important d’assurer que l’appui financier pour soutenir les pays en voies de développement soit pris en compte de façon claire et transparente durant la période de démarrage immédiat, “fast start”, à travers des systèmes de rapports existants et des efforts de court terme de la part des institutions multilatérales et des pays donateurs. Les leçons reçues de cette expérience peuvent définir l’implantation de nouveaux systèmes de rapports à long terme.
- Les parties doivent également développer un processus et un format pour que les gouvernements recevant les fonds du climat rapportent des informations complètes sur l’utilisation des fonds et afin d’inciter les gouvernements à participer au processus de préparation des rapports. Ces formats de rapport doivent s’aligner aux formats des donateurs et doivent assurer l’accès du public à ces données à l’intérieur des pays.
En plus de renforcer les rapports de financement sur le climat, les membres de la COP-16 doivent établir des systèmes et processus qui impliquent la société civile et le public dans les décisions sur comment seront dépensés les fonds et sur la vigilance. Considérant les ressources investies – financières, politiques et techniques – requises pour répondre au changement climatique et les impacts potentiellement dévastateurs de ne pas les réaliser, il est impératif que le flux et l’utilisation des fonds pour la limitation et l’adaptation soient transparents, participatifs et responsables.
Cette gazette a été préparée par Athena Ballesteros, senior associate de Governance andAccess du World Resources Institute, et Vivek Ramkumar, responsable de l’Open BudgetInitiative d’International Budget Partnership.
Pour en savoir plus sur les recommandations du World Resources Institute, voir le résumé “Summary of Developed Country Fast-Start Finance Pledges” (Q&A on Analysis) et “Guidelines for Reporting Information on Climate Finance” sur www.wri.org.
[1] Les fonds “Fast Start” se définissent comme les fonds engagés pour 2010-2012 ; cependant, cette période n’a pas été suivie par tous les pays. De façon spécifique, la Norvège a réalisé des promesses pour 2010 mais pas pour 2011-2012 ; l’Australie, le Canada et les Etats-Unis ont engagé des fonds seulement pour 2010 et 2011 ; les données pour le Japon incluent des promesses pour la période 2008-2012 (WRI).
[2] Voir UNFCCC: Décision 4/CP.5 FCCC/CP/1999/7, résumée dans Tirpak, et.al., 2010. “Guidelines for Reporting Information on Climate Change,” World Resources Institute, Washington, D.C.
[4] Les pays de l’Annexe I sont ceux qui se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz aux niveaux de 1990 pour l’an 2000 en accord avec l’Article 4.2 (a) et (b).
by soapbox | Dec 17, 2010
LAS OPINIONES QUE PRESENTA ESTA GACETA SON DEL AUTOR Y NO
NECESARIAMENTE REREPESENTAN LA OPINIÓN DEL IBP
Gobernabilidad del financiamiento climático: la importancia de lineamientos para la preparación de reportes y mecanismos de revisión para garantizar la transparencia y rendición de cuentas
Athena Ballesteros and Vivek Ramkumar
La comunidad internacional se ha reunido para atender el reto del cambio climático global. A través del marco de la convención de las Naciones Unidas sobre cambio climático “United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC,” los gobiernos participantes han acordado estabilizar la temperatura global promedio en un rango de 2o C y están comprometidos con un proceso de negociación respecto a qué se necesita hacer, quién lo debe de hacer, cuánto costará y quién lo va a pagar. La siguiente ronda de negociaciones es la conferencia de partes COP-16 (Conference of Parties) que tendrá lugar del 29 de noviembre al 10 de diciembre en Cancún, México. Uno de los puntos más críticos y delicados a discutir será llegar a un acuerdo sobre el financiamiento de la mitigación del cambio climático (las acciones para reducir las emisiones y estabilizar las temperaturas) y la adaptación (acciones para reducir el impacto de los presentes cambios climáticos y aumentar la resistencia a impactos futuros).
El COP-16 sigue la última ronda de negociaciones de Copenhague en diciembre 2009. En Copenhague los países se comprometieron con una estrategia de financiamiento de corto plazo, “fast start” y acordaron un paquete de largo plazo que ofrece fondos equitativos y adecuados para la mitigación y adaptación. Además de las decisiones sobre cómo el financiamiento del cambio climático se implementará a nivel internacional y nacional, ya sea mediante los procesos y agencias existentes o mediante nuevas instituciones y mecanismos se debe de llegar a un acuerdo sobre cómo asegurar que los flujos financieros sean completamente transparentes para promover decisiones sensatas sobre la distribución y uso de recursos, participación pública y vigilancia. Por ello las partes del COP-16 deben de decidir el formato y revisar el proceso de reportes financieros de países donatarios y receptores y garantizar que la gente dentro de los países tenga total acceso a esta información.
Los acuerdos alcanzados en Cancún sientan la base para un régimen robusto del clima a largo plazo. Será crítico para las partes negociantes llegar a decisiones sobre bloques de financiamiento clave que puedan implementarse inmediatamente y no caer en una postura en donde “nada se acuerda hasta que todo se acuerde.” Simplemente no hay tiempo para eso. Los datos científicos más recientes indican que hay que acelerar ciertas decisiones si deseamos estabilizar las temperaturas a un nivel que no imponga riesgos.
Esta gaceta revisa el cambio climático en el último año y cómo el presente nivel de reportes es insuficiente para asegurar que los compromisos de financiamiento se cumplan y los fondos se utilicen efectivamente. Explora el importante papel de la sociedad civil y la participación pública, en países receptores de fondos para el clima, en la toma de decisiones y vigilancia y presenta recomendaciones para los mecanismos de reportes y participación pública para las COP-16 y futuras negociaciones.
Financiando nuestro futuro clima: ¿qué ha pasado desde Copenhague?
En Copenhague los países desarrollados se comprometieron a dar hasta US$ 30 billones entre 2010 y 2012 en ayuda inmediata “fast-start finance” para inversiones para la adaptación y mitigación en países en vías de desarrollo. Para 2020 este compromiso de movilizar fondos de fuentes públicas y privadas se espera que aumente a US$ 100 billones anualmente. Los presentes en Copenhague también acordaron un paquete balanceado “balanced package” de financiamiento para dar fondos a la mitigación y adaptación dándole prioridad a los países en vías de desarrollo que son más vulnerables a los impactos climáticos. En el acuerdo de Copenhague las partes también acordaron que el comienzo acelerado “fast start” y fondos comprometidos serían “nuevos y adicionales.” Además de aclarar lo que se entiende por “balanceado” y “nuevo y adicional” y los mecanismos establecidos de financiamiento climático, existe una falta de confianza entre los países desarrollados y en vías de desarrollo que no se pueden ignorar. Los países desarrollados prometen recursos para la mitigación y adaptación para asegurar que esos fondos sean utilizados eficiente y efectivamente y que los países en vías de desarrollo quieren saber que los fondos se materializarán en la cantidad prometida y a tiempo. Para construir confianza es fundamental un régimen de financiamiento climático totalmente transparente en términos del flujo de recursos que entra a los países y del uso de mecanismos de vigilancia de las fuentes de recursos públicas y privadas. En vista de que los países donatarios y receptores tienen responsabilidad mutua y enfrentan presiones políticas internas y externas para usar los fondos del clima eficientemente, también comparten el interés en un régimen financiero transparente y responsable que asegure que sus esfuerzos individuales jamás sean afectados por corrupción y malos manejos en los procesos de financiamiento y ejecución.
Hasta la fecha, la investigación del World Resources Institute (WRI) indica que las promesas de ayuda inmediata de países individuales alcanzan US$ 29 billones y los países han comenzado a hacer solicitudes presupuestarias y asignaciones para los recursos que han prometido. Aunque alguna información ya está disponible sobre las promesas individuales, se necesita mayor claridad sobre:
- los objetivos que cada país donatario planea apoyar;
- qué impacto tendrán los compromisos de cambio climático en los compromisos de otras prioridades de desarrollo;
- las instituciones que canalizarán los recursos; y
- qué países recibirán estos fondos.
Esta información es crítica para ambos en la tarea de exigirles rendición de cuentas a los países donatarios por sus compromisos y construir confianza entre las partes. Agregar la información conforme a países receptores y usos no intencionados puede apuntar a brechas en el flujo de recursos y guiar futuras asignaciones.
Monitoreo y seguimiento de los fondos de comienzo inmediato o “Fast Start”: ¿quién está haciendo qué y cuáles son los retos?
La mayoría de los países desarrollados que forman parte de las negociaciones de cambio climático han publicado cierta información sobre sus compromisos “fast start.” Por ejemplo en junio 2010 la Unión Europea (UE) presentó un esquema de la prestación de sus fondos y confirmó que los compromisos provenientes de la UE representan un total de 2.39 billones para 2010 y se estima que lleguen a EUR 7.55 billones entre 2010-2012 con las aportaciones de los 27 integrantes de la comisión. Del mismo modo Australia, Canadá, Estados Unidos y Japón han anunciado públicamente sus compromisos “fast start”, (ver www.faststartfinance.org).
Además de los reportes nacionales sobre los compromisos han habido muchos esfuerzos por reunir bases de datos de todos los compromisos realizados hasta la fecha. En respuesta al llamado a información pública accesible y comprensiva sobre los fondos “fast start”, los gobiernos de varios países, encabezados por los Países Bajos y en cooperación con el PNUD, UNEP, UNFCCC y el Banco Mundial lanzaron www.faststartfinance.org. El objetivo es que tanto los contribuyentes de países desarrollados y los receptores de países en vías de desarrollo ofrezcan información, pero hasta el momento no todos han participado.
Existen esfuerzos de parte de organizaciones independientes y no gubernamentales por reunir y publicar datos sobre el financiamiento “fast start.” Éstos incluyen esfuerzos del Overseas Development Institute y de la Fundación Heinrich Boell (www.climatefundsupdate.org), el World Resources Institute (www.wri.org), el Project Catalyst (formado por la Climate Works Foundation y la European Climate Foundation), Oxfam, Climate Action Network y el World Development Movement.
El monitoreo de las promesas de ayuda financiera al clima presentan varios retos. Hasta la fecha la información que los países donatarios han publicado sobre sus promesas es incompleta y carece especificidad, impidiendo una valoración precisa del nivel de financiamiento y del impacto potencial para los países en vías de desarrollo. Además de la falta de detalles la información que se publica suele basarse en metodologías distintas para calcular las promesas y cubre distintos períodos y hasta carece de claridad sobre el balance de las asignaciones entre la adaptación y la mitigación.[1] Los reportes nacionales suelen no identificar cómo los fondos comprometidos se canalizarán a los países en vías de desarrollo, a través de instituciones bilaterales o multilaterales.
Bajo los presentes lineamientos de reportes de UNFCCC, los países donatarios supuestamente no sólo deben de incluir recursos financieros “nuevos y adicionales” con los que cuentan para enfrentar al cambio climático sino también indicar entre otras cosas: 1) cómo han determinado que dichos fondos son “nuevos y adicionales” para aquellos que ya están comprometidos; 2) cómo se canalizarán los fondos, es decir, mediante mecanismos bilaterales y regionales, o mediante instituciones multilaterales; y 3) las actividades del sector privado que cumplen con los compromisos nacionales bajo los lineamientos UNFCCC.[2]
La ausencia de un sistema común de preparar reportes dificulta el monitoreo de promesas de ayuda “fast start.” Los sistemas de reportes actuales sobre financiamiento del clima bajo UNFCCC y el Comité de asistencia para el desarrollo de la OCDE, así como aquellos de bancos de desarrollo multilaterales son descentralizados y no comprensivos. Los lineamientos deben crearse para reportar información financiera de manera comparable, transparente, completa, precisa y eficiente. Las partes del COP-16 deben comenzar un proceso de creación de guías que sienten las bases sobre cómo completar reportes sobre el flujo de recursos para el cambio climático en el largo plazo. Estas guías deben de basarse en estándares internacionales actuales de buenas prácticas de transparencia en el manejo de finanzas públicas a fin de aprovechar la capacidad existente y evitar cargas administrativas que acompañarán a los esquemas de cómo reportar las finanzas del cambio climático que varían de estos procesos establecidos. Por lo pronto debe de haber mayor transparencia en los reportes de países desarrollados a fin de demostrar que están cumpliendo con sus promesas “fast start.”
La otra cara de la moneda: cómo asegurar que los fondos del clima se utilicen efectivamente
El monitoreo de los compromisos realizados por países donatarios es esencial para evaluar si la distribución de fondos para la mitigación y adaptación del clima son suficientes. Asimismo es crítico asegurar la transparencia y rendición de cuentas del destino de los fondos una vez que lleguen a los países receptores. Los componentes clave de un enfoque efectivo para administrar y monitorear el uso de los fondos del clima so: completa transparencia sobre la cantidad de fondos que entran al país y los detalles sobre cómo esos fondos se gastarán, el acceso público a toda esta información, fuertes mecanismos de vigilancia, y oportunidades para los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil de participar en la toma de decisiones, el monitoreo y la vigilancia.
Cada vez hay mayor evidencia de que cuando hay acceso a la información y oportunidades de participación de parte de organizaciones de la sociedad civil se puede contribuir a mejores decisiones sobre el gasto público y a exigirles rendición de cuentas a los gobiernos por el uso de recursos públicos, lo que conlleva a mejores resultados. Por ejemplo, en 2008 Fundar, un grupo de la sociedad civil en México usó el acceso a la información para crear una base de datos que monitorea cómo se distribuyen los fondos públicos de un programa de subsidio para campesinos diseñado para contrarrestar el impacto negativo del libre comercio en los campesinos pobres. Fundar logró usar los datos reunidos para documentar que una cantidad desproporcionada del subsidio se desviaba a un pequeño grupo de propietarios acaudalados. La gente se quejó públicamente y esto hizo que se aumentaran los subsidios a los campesinos pobres y se hicieron cambios a las regulaciones del programa para asegurar que los fondos lleguen a los beneficiarios.
Por otra parte, la falta de transparencia puede reducir la credibilidad de las políticas del gobierno y su efectividad. También puede abrir las puertas a corrupción, despilfarro y malversación del gasto, lo que a su vez reduce las políticas y acciones, incluyendo aquellos diseñados para la mitigación y adaptación del cambio climático.
Hemos descrito los límites de los reportes de financiamiento al cambio climático de parte de los donatarios, pero el International Budget Partnership (IBP) recientemente lanzó la Encuesta de presupuesto abierto 2010 y los resultados de un estudio sobre el acceso público a información presupuestaria gubernamental que indican que hay serias preocupaciones del lado de los receptores de la ayuda financiera sobre cambio climático. La Encuesta 2010 encontró que 74 de los 94 países evaluados no cumplieron con los estándares de transparencia y rendición de cuentas de los presupuestos nacionales y que 40 países no publicaron información presupuestaria relevante a sus ciudadanos. Sin esta información, es difícil para el público y las organizaciones de la sociedad civil exigirle rendición de cuentas al gobierno o hacer aportaciones importantes que influyan las decisiones sobre el gasto público. Por lo tanto, es fundamental asegurar que los nuevos arreglos institucionales tengan niveles de transparencia y rendición de cuentas que garanticen la participación pública.
Mediante el uso de un subconjunto de preguntas el IBP calcula el Índice de presupuesto abierto (Open Budget Index, OBI), una escala comparativa de la cantidad de información presupuestaria que los gobiernos publican y las oportunidades de participación pública. El OBI 2010, asigna calificaciones desde 0 (poca o mínima información publicada) hasta 100 (extensa información publicada), presenta un panorama complejo de si los países con más probabilidades de recibir fondos para atender el cambio climático los administrarán de manera transparente y responsable. Por una parte, está Chile con (72), Brasil (71) e India (67) que juntos publican una cantidad importante de información. Por otra parte, muchos otros receptores potenciales de ayuda financiera para el cambio climático no le ofrecen al público suficiente información presupuestaria para permitir aportaciones a las decisiones o al monitoreo del uso del dinero público, incluyendo la República Democrática del Congo (6), Bolivia (13), China (13) y Vietnam (14). Las presentes prácticas presupuestarias en estos países provocan algunas preocupaciones, pero el prospecto de un régimen financiero transparente de clima global puede presentar una oportunidad de mejorar los reportes y la apertura. La introducción de un fondo con base en resultados (como la asociación REDD entre Noruega e Indonesia) por ejemplo, presenta un mecanismo innovador de incentivos para apoyar acciones en muchos países en vías de desarrollo para la reducción de emisiones.[3]
En 2010 el IBP también llevó a cabo un estudio piloto sobre lo que sucede cuando el público le pide a su gobierno información detallada sobre lo que gasta en compromisos de desarrollo, incluyendo la protección ambiental. La Iniciativa pregúntale a tu gobierno encontró que de los 80 países incluidos en el ejercicio sólo uno, Nueva Zelanda ofrece respuestas completas a las preguntas. Respuestas en los otros países varían en las preguntas que fueron respondidas y la cantidad de información ofrecida, pero en general el estudio encontró que si los gobiernos no son más proactivos en publicar información, es sumamente difícil que los ciudadanos obtengan los detalles necesarios sobre en qué gasta el gobierno el dinero público.
Los fondos del clima que fluyen hacia un país pueden administrarse mediante una variedad de mecanismos o instituciones, incluyendo líneas ministeriales, gobiernos locales y nuevos fondos específicamente creados para administrar fondos y proyectos climáticos. Las primeras dos opciones presumen que los fondos fluyen mediante procesos presupuestarios existentes, lo que idealmente sería abierto y responsable. Las ventajas de esto incluyen la integración de decisiones sobre la mitigación y adaptación del cambio climático en el proceso de establecer prioridades nacionales y administrar recursos públicos, así como usar los mecanismos de vigilancia existentes para asegurar que los fondos climáticos se usen efectiva y debidamente. En países en donde el proceso presupuestario normal se rompe — es decir, la falta de transparencia, vigilancia insuficiente, escrutinio y aportaciones públicos limitados e instituciones débiles — los donatarios probablemente no utilizarán esta opción.
La alternativa es que los países establezcan entidades como “trust funds” que administren los fondos del clima por separado de los sistemas presupuestarios nacionales y subnacionales. En algunos contextos, esto puede ser necesario para asegurar que los fondos del clima se usen para los fines intencionados. Sin embargo, hasta los países con sistemas presupuestarios con buen financiamiento pueden optar por este camino al ceder ante las presiones de los donatarios. Por ejemplo, India y Brasil han establecido dichos fondos, a pesar de que cuentan con presupuestos nacionales comparativamente transparentes.
Cabe mencionar que movilizar los fondos del clima fuera del presupuesto “off budget” no garantiza que sean administrados de forma transparente, de forma incluyente, o con la vigilancia apropiada. En el caso de Brasil, se ha formado el Fondo de Amazonas de Brasil para implementar US$ 1 billón entre 2009 y 2015, proveniente sobre todo del gobierno de Noruega. El fondo es administrado por el Banco Nacional de Desarrollo de Brasil (BNDES), que opera principalmente independiente del proceso presupuestario del gobierno y de los sistemas de rendición de cuentas y participación pública. A pesar de que hay una campaña de la sociedad civil para hacer que BNDES sean más abierto y responsable (https://archive.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Profile-of-IBASE-Brazil-2011.pdf), no queda claro si el banco administrará el fondo de Amazonas con participación o vigilancia públicas lo que amenaza la legitimidad y sustentabilidad potencial y el impacto de los proyectos del fondo.
En vista de los distintos medios e instituciones que pueden establecerse dentro de los países receptores para administrar los fondos del clima y la importancia de gastar estos fondos efectivamente, el COP 16 debe de considerar un proceso para mejorar el sistema de reportes para los países que reciben fondos para el cambio climático y las acciones realizadas, así como promover mecanismos para involucrar al público y la sociedad civil en administrar y vigilar cómo se utilizan estos fondos. Dentro de las negociaciones UNFCCC, varios conceptos en torno a un registro e instancia que facilite el apoyo técnico y financiero, así como mejores comunicaciones nacionales para países fuera del Anexo I ofrece oportunidades hacia adelante.[4],[5] Será esencial para los sistemas de reportes en los países donatarios y receptores estar alineados para aumentar la habilidad de monitorear los fondos del clima fácilmente entre naciones y evitar la preparación de múltiples reportes. Estas cargas administrativas pueden desincentivar la transparencia de los gobiernos.
Recomendaciones para reportar
Un proceso para preparar reportes que sea transparente y comprensivo puede ayudare a informar las presentes negociaciones y construir confianza y comprensión entre los países desarrollados y en vías de desarrollo. También es fundamental permitir que las finanzas públicas para este tema sean evaluadas y que fluyan efectiva y eficientemente. Los reportes detallados de países donatarios y receptores deben de ayudar a determinar si las partes están cumpliendo con sus compromisos financieros, mejorar la comprensión de las tendencias en las inversiones sectoriales y tecnológicas y hacer evaluaciones de distintas formas de financiamiento para ver si promueven la reducción de emisiones y aumentan la resistencia.
WRI recientemente publicó “Guidelines for Reporting Information on Public Climate Finance”para ayudar a las partes del UNFCCC a desarrollar sistemas de reportes más sólidos para las finanzas climáticas. El reporte analiza las características de un sistema de reportes sólido y presenta un conjunto de lineamientos. WRI los utilizó para identificar opciones para mejorar los presentes sistemas de reportes y sugerir formatos de reportes para cada sector. El objetivo es mejorar lo que por ahora son lineamientos voluntarios y promover mayor transparencia que contribuya a un sistema de reportes más uniforme y armónico.
Un proceso de reportar ideal es completo, transparente, comparable, preciso y eficiente. Sin embargo, los presentes reportes de financiamiento del sector público para proyectos de cambio climático de parte de instituciones bilaterales y multilaterales no cumplen con estos principios. Por ello, los participantes de COP-16 deben de pedir que los lineamientos para reportar información se revisen conforme a las siguientes recomendaciones.
- Los países contribuyentes deben de adoptar un formato uniforme para preparar sus reportes con definiciones y metodologías comunes para cuantificar el financiamiento en este tema con base en sistemas existentes. (Sin embargo, al lanzar un esfuerzo por revisar o iniciar una nueva forma de recopilar datos financieros, los países integrantes de la convención deben determinar los tipos de información que el sistema de reportes de financiamiento del cambio climático debe de ofrecer, lo que a su vez determine esfuerzos adicionales y costo de recopilar información adicional.)
- Los países contribuyentes deben de establecer un proceso más sólido de revisar los datos reportados. Esto incluye lanzar proyectos piloto voluntarios para establecer procesos de revisión con la ayuda de expertos técnicos financieros independientes y sin afiliación política; estableciendo reglas y lineamientos formales y claros para la participación de la sociedad civil en el proceso de revisión; y mejorar los registros para facilitar la comparación de datos entre países.
- Los signatarios a UNFCCC deben de comprometerse a invertir en un sistema de reportes más robustecido. La introducción de un sistema de reportes mejorado implica un compromiso y tiempo para implementarse. En el corto plazo, sobre todo para el financiamiento inmediato, los países necesitan basarse en los sistemas de reportaje existentes y atender algunos de los factores que promueven inconsistencias a fin de sentar la base de un régimen de financiamiento del cambio climático más transparente.
- Como parte de la creación de confianza es importante asegurar que el apoyo financiero para apoyar a los países en vías de desarrollo se tome en cuenta de forma clara y transparente durante el período inmediato “fast start” mediante sistemas de reportaje existentes y esfuerzos de corto plazo de parte de instituciones multilaterales y países donatarios. Las lecciones aprendidas de esta experiencia pueden definir la implementación de nuevos sistemas de reportaje de largo plazo.
- Las partes también deben de desarrollar un proceso y formato para que los gobiernos reciban fondos del clima para reportar información completa sobre el uso de los fondos y promover que los gobiernos participen en el proceso de preparación de los reportes. Estos formatos de reportaje deben de alinearse con los formatos de donatarios y deben de asegurar el acceso público dentro de los países a estos datos.
Además de fortalecer los reportes de financiamiento sobre el clima, los miembros de COP-16 deben de establecer sistemas y procesos que involucren a la sociedad civil y al público en las decisiones sobre cómo se gastarán los fondos y sobre la vigilancia. En vista de los recursos invertidos – financieros, políticos y técnicos – que se requieren para atender al cambio climático y los impactos potencialmente devastadores de no hacerlo, es imperativo que el flujo y uso de los fondos para la mitigación y adaptación sean transparentes, participativos y responsables.
Esta gaceta fue preparada por Athena Ballesteros, senior associate de Governance and Access del World Resources Institute, y Vivek Ramkumar, manager del Open Budget Initiative del International Budget Partnership.
Para saber más sobre las recomendaciones del World Resources Institute, ver el resumen “Summary of Developed Country Fast-Start Finance Pledges” (Q&A on Analysis) y “Guidelines for Reporting Information on Climate Finance” en www.wri.org.
[1] Los fondos “Fast Start” se definen como aquellos comprometidos para 2010-2012; sin embargo, este período no se siguió por todos los países. Específicamente Noruega ha hecho promesas para 2010 pero no para 2011-2012; Australia, Canadá y Estados Unidos sólo han comprometido fondos para 2010 y 2011; y datos para Japón incluyen promesas para el período 2008-2012. (WRI)
[2] Ver UNFCCC: Decisión 4/CP.5 FCCC/CP/1999/7, resumida en Tirpak, et.al., 2010. “Guidelines for Reporting Information on Climate Change,” World Resources Institute, Washington, D.C.
[4] Los países del Anexo I son aquellos comprometidos a reducir sus emisiones de gas a los niveles de 1990 para el año 2000 de acuerdo con el Artículo 4.2 (a) y (b).
by soapbox | Dec 1, 2010
THE OPINIONS EXPRESSED IN THIS BRIEF ARE THOSE OF THE AUTHOR
AND DO NOT NECESSARILY REFLECT THOSE OF THE IBP
Governing Climate Finance: The Importance of Reporting Guidelines and Review Mechanisms to Ensure Transparency and Accountability
Athena Ballesteros and Vivek Ramkumar
The international community has come together to address the challenge of global climate change. Through the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), participating governments have established a goal of stabilizing the global average temperature within 2o C and are engaged in an ongoing process of negotiating what needs to be done, who needs to do it, what it will cost, and who will pay for it. The next round of negotiations, the COP-16 (Conference of Parties), will be from 29 November-10 December 2010 in Cancun, Mexico. One of the most critical – and contentious – issues that will be addressed will be reaching agreement on financing climate change mitigation (actions to reduce emissions and stabilize temperatures) and adaptation (actions to reduce impact of current climate shifts and increase resilience to future impacts).
The COP-16 follows the last round of negotiations that took place in Copenhagen in December 2009. In Copenhagen countries committed to short-term, “fast start” financing and to coming to agreement on a long-term “balanced package” that provides adequate and equitable funds for mitigation and adaptation. In addition to decisions about how climate change finance will be implemented at the international and national level, whether through existing agencies and processes or new institutions and mechanisms, agreement must be reached on how to ensure that finance flows are completely transparent in order to enable sound decision making about distribution and use of resources, public participation, and adequate oversight. Thus parties to the COP-16 must decide on the format and review process for reporting financial data from donor and recipient countries and guarantee that the public within countries has full access to this information.
Agreements reached in Cancun can lay the foundation for a more robust climate regime in the long run. It will be critical for negotiators to reach decisions on key finance building blocks that can be implemented immediately and not fall back into a “nothing is agreed till everything is agreed” position. There is simply no time for that; the latest science tells us we need to accelerate actions if we are to stabilize temperatures at a safe level.
This brief looks at climate finance over the past year and how the current level of reporting is inadequate to the task of ensuring that funding commitments are fulfilled and funds are used effectively. It touches on the important role that civil society and public participation within countries receiving climate funds can play in decision making and oversight and presents recommendations for reporting mechanisms and public participation for the COP-16 and future negotiating sessions to consider.
Financing Our Climate Future: What’s Happened Since Copenhagen?
In Copenhagen developed donor countries committed to providing up to US$ 30 billion between 2010 and 2012 in “fast-start finance” for investments in adaptation and mitigation in developing countries. By 2020 this commitment to mobilize funds from public and private sources are expected to grow to US$ 100 billion per year. The parties in Copenhagen also agreed to a “balanced package” of finance that provides funds for mitigation and adaptation, and that priority of funding would be given to the developing countries most vulnerable to climate impacts. In the Copenhagen Accord, the parties also agreed that “fast start” and future funds pledged would be “new and additional. In addition to clarifying what is meant by “balanced” and “new and additional” and establishing mechanisms of climate finance, there is a lack of trust between developing and developed countries that must be addressed. Developed countries committing funds for mitigation and adaptation want to ensure that those funds are used efficiently and effectively, and developing countries want to know that pledged funds will actually materialize in the promised amount and on time. A climate finance regime that is fully transparent in terms of both money flowing into countries and how it is used, and that includes adequate oversight mechanisms for public and private sources of funds and the governments and institutions that will use these resources, will be critical to building this trust. Because donor and recipient countries have a mutual responsibility and face internal and external political pressures to use climate funds effectively, they also have a shared interest in a transparent and accountable finance regime that ensures that their individual efforts are not undermined by leakages, corruption, or mismanagement at any point in the funding and execution process.
To date, research by the World Resources Institute (WRI) indicates that “fast start” pledges from individual countries are approaching US$ 29 billion, and countries have begun to make budget requests and allocations for the resources they have pledged. Though some information has been made available on individual pledges, much more clarity is needed on:
- the objectives each donor country plans to support;
- what impact climate change commitments will have on commitments for other development priorities;
- the institutions for channeling resources; and
- which countries will receive these funds.
This information is critical to both holding donor countries accountable for their commitments and building trust among parties. Also, aggregating this data by recipient countries and intended uses can point to gaps in the flows and guide future allocation of resources.
Tracking and Monitoring “Fast Start” Funds: Who Is Doing What, and What Are the Challenges?
The majority of developed countries that are party to the climate change negotiations have made public some information on their “fast start” pledges. For example, in June 2010 the European Union presented a state of play of the delivery of its “fast start” funding and confirmed that the combined EU pledges totaled EUR 2.39 billion for 2010 and are estimated at EUR 7.55 billion for 2010-2012, with all 27 Member States and the Commission contributing to this funding. Likewise, the United States, Canada, Japan, and Australia have publicly announced their individual “fast start” pledges, with varying degrees detail (see www.faststartfinance.org).
In addition to country reports on pledges, there have been a number of efforts to compile databases of all of the pledges to date. In response to the call for accessible, comprehensive, and publicly available information on “fast start” funds, the governments of several countries, led by the Netherlands and in partnership with the UNDP, UNEP, UNFCCC, and the World Bank, launched www.faststartfinance.org. The aim is for both developed country contributors and developing country recipients to provide the information, but so far not all have participated.
There are also ongoing efforts by nongovernmental and other independent organizations to collect and present publicly available data on “fast start” finance. These include efforts by the Overseas Development Institute and Heinrich Boell Foundation (www.climatefundsupdate.org), World Resources Institute (www.wri.org), Project Catalyst (formed by the Climate Works Foundation and European Climate Foundation), Oxfam, Climate Action Network, and the World Development Movement.
Tracking and monitoring climate finance pledges present a number of challenges. To date, the information that donor countries have made available on their pledges is incomplete and lacks specificity, precluding an accurate assessment of the level of funding and the potential impact for developing countries. Compounding the lack of details, information made public is often based on different methodologies for calculating pledges, covers different periods, and sometimes lacks clarity on the balance of allocation between adaptation and mitigation.[1] Country reporting also often does not identify how pledged funds will be channeled to developing countries, whether through bilateral or multilateral institutions.
Under current UNFCCC reporting guidelines, developed donor countries are supposed to not only include in their country reports what “new and additional” financial resources they are providing to address climate change but also to indicate, among other things: 1) how they have determined such funds to be “new and additional” to those already committed; 2) how the funds are to be channeled, i.e., through bilateral and regional mechanisms to specific countries, or through multilateral institutions; and 3) the private sector activities that meet country commitments under the UNFCCC.[2]
The absence of a common reporting system makes it difficult to track and monitor “fast start” finance pledges. Current reporting systems on climate finance under the UNFCCC and the OECD’s Development Assistance Committee, as well as those of multilateral development banks, are decentralized and often not comprehensive. Guidelines must be established for reporting financial information in a comparable, transparent, complete, accurate, and efficient manner. The parties at COP-16 should begin the process of creating the draft guidelines that will lay the foundation for reporting on climate change finance flows over the long term. These guidelines should be based on current international standards for good practice for transparent public finance management in order to take advantage of existing capacity and to avoid undue administrative burdens that would likely accompany a climate finance reporting scheme that differs significantly from these established processes. In the meantime, there should be increased transparency in reporting by developed countries in order to demonstrate that they are delivering on their “fast start” pledges.
The Other Side of the Coin: How to Ensure that Climate Funds Are Used Effectively
While tracking and monitoring the commitments made by donor countries is essential for assessing the adequacy and appropriate distribution of funds for climate mitigation and adaptation, it is equally critical to ensure transparency and accountability for what happens to those funds once they reach recipient countries. The key components of an effective approach to managing and monitoring the use of climate funds are complete transparency about the amount of funds coming into the country and the details of how those funds will be spent, public access to all of this information, strong oversight mechanisms, and opportunities for citizens and civil society organizations to participate in decision making and monitoring and oversight.
Increasing evidence argues that when they have access to information and opportunities to participate civil society organizations can contribute to sound decisions about public spending and efforts to hold governments to account for the use public money, ultimately improving outcomes. For example, in 2008 Fundar, a civil society group in Mexico, used access to information to set up a database to monitor how funds were being distributed through a farm subsidy program designed to offset the negative impact of free trade agreements on poor farmers. Fundar was able to use the data it collected to document that a disproportionate share of subsidy funds was going to a small number of wealthy landowners. The resulting public outcry led to more subsidies going to the vulnerable farmers the program was intended to serve and changes to the program regulations to ensure that funds would reach targeted beneficiaries.
On the other hand, a lack of transparency can reduce the credibility of government’s policy choices and the effectiveness of policy interventions. It can also open the doors to corrupt, wasteful, or inappropriate spending, which can reduce the impact of policies and actions, including those designed for climate change mitigation or adaptation.
We have described the inadequate reporting of the donor side of climate change finance, but the International Budget Partnership’s (IBP) recently released Open Budget Survey 2010 and the results of a broad study on public access to detailed government budget information indicate that there are serious concerns about the recipient side of the climate finance equation, as well. The 2010 Survey found that 74 of the 94 countries assessed fail to meet basic standards of transparency and accountability with national budgets, and that 40 countries release no meaningful budget information to their citizens. Without this information, it is difficult for the public and civil society organizations to hold government accountable or to have meaningful input into decisions about how to use public resources. Therefore, it is critical to ensure that new institutional arrangements being set up or designed to channel, manage, and administer climate finance be as transparent and accountable and ensure participation.
Using a subset of Survey questions the IBP calculates the Open Budget Index (OBI), a comparative ranking of the amount of budget information governments make available and opportunities for public participation. The OBI 2010, which assigns countries scores from 0(scant or minimum information published) to 100 (extensive information published), presents a mixed picture of whether countries most likely to receive climate change funds will administer them in a transparent and responsive manner. On one side, there is Chile (72), Brazil (71), and India (67), all of which make publicly available significant information. On the other, many likely climate finance recipients currently do not provide their public with enough budget information to allow for meaningful input into decisions or monitoring of the use of public money, including Dem. Rep. of Congo (6), Bolivia (13), China (13), and Vietnam (14). Current budget practices in these countries raise some concerns, but the advent of a transparent global climate finance regime may offer an opportunity to improve reporting and disclosure. The introduction of performance-based climate funding (such as the Norwegian-Indonesia REDD partnership), for example, presents an innovative incentive-based mechanism to support action in many developing countries to reduce emissions.[3]
In 2010 the IBP also conducted a pilot study of what happens when the public asks their government for detailed information on what it is spending on development commitments, including environmental protection. The Ask Your Government! Initiative found that of the 80 countries included in the exercise, only one, New Zealand , provided comprehensive answers to the questions asked. Responses in the other countries varied in the questions answered and the amount of information provided, but overall the study found that if governments are not proactively making information available to the public, it is extremely difficult for ordinary citizens to get details on what the government is spending public money on.
Climate funds flowing into a country may be administered through a variety of mechanisms or institutions, including line ministries, local governments, and new funds specifically created to manage climate funds and projects. The first two options presume that funds would flow through existing budget processes, which ideally would be open and accountable. The advantages of this include integrating decisions about climate change mitigation and adaptation into the ongoing process of setting national priorities and managing public resources, as well as tapping existing oversight mechanisms and institutions to ensure that climate funds are used effectively and appropriately. In countries where the normal budget process is broken — i.e., lack of transparency, inadequate oversight, closed to public input and scrutiny, and weak institutions — donors are unlikely to choose this option.
The alternative is for countries to establish entities, such as trust funds, that will administer climate funds separate from national or subnational budget systems. In some contexts, this may be necessary to ensure that climate funds are used as intended. However, even countries with relatively well functioning budget systems may elect to go this route, often driven by donor pressure. For example, India and Brazil have established such funds, though both have comparatively transparent national budgets.
It must be noted that moving climate funds “off budget” does not guarantee that they will be administered transparently, inclusively, or with appropriate oversight. In the case of Brazil, it has established the Brazil Amazon Fund to implement US$ 1billion between 2009 and 2015, primarily from the government of Norway. The fund is administered by the Brazil National Development Bank (BNDES), which operates substantially independent from the government budget process and systems of accountability and public participation. Although there is currently underway a civil society campaign to make the BNDES more open and accountable (https://archive.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Profile-of-IBASE-Brazil-2011.pdf), it is not clear that the bank will administer the Amazon Fund with substantial, or any, public input or oversight, which could threaten the legitimacy and potential sustainability and impact of the Fund’s projects.
Given the various means and institutions that might be established within recipient countries to administer climate funds, and the importance of spending these funds effectively, the COP 16 should consider a process to establish a better reporting system for countries receiving climate funds and actions taken, as well as to promote mechanisms for involving the public and civil society in managing and overseeing how these funds are used. Within the UNFCCC negotiations, emerging concepts around a registry or a matching facility where actions are matched with financial and technical support, as well as improved national communications for non-Annex I countries offer possible ways forward.[4],[5] It will be essential for the reporting systems for donor and recipient countries to be aligned to both increase the ability to track climate funds seamlessly from source to use and across countries and avoid the drain on resources for recipient countries that would come from having to file multiple, varied reports to different donors. These administrative burdens can actually create a disincentive for governments to be more transparent.
Recommendations for Reporting
A transparent and comprehensive reporting process can help inform current negotiations and build trust and understanding between developed and developing countries. It is also critical to allow for public climate financing to be evaluated and to flow effectively and efficiently. Detailed reporting from both donor and recipient countries should help determine whether parties are meeting their financial commitments, improve understanding of sectoral and technological investment trends, and lead to assessments of different forms of financing and whether financing results in real emissions reductions and increasing resilience.
WRI recently published “Guidelines for Reporting Information on Public Climate Finance” with the aim of helping parties to the UNFCCC develop robust reporting processes for climate finance. The report analyzed the characteristics of a robust reporting system and presented a set of guiding principles. WRI then used these to identify options for improving the current reporting systems and suggested specific reporting formats for various sectors. The objective is to improve what are now voluntary guidelines so as to encourage greater transparency and ultimately serve as basis for a long-term standardized and harmonized reporting system.
An ideal reporting process for climate finance would ensure that reporting is complete, transparent, comparable, accurate, and efficient. However, current reporting of public sector financing for climate change projects by bilateral and multilateral institutions do not fulfill these principles. Hence, the COP-16 participants should request that current guidelines for reporting information be revised according to the recommendations below.
- Contributing countries should adopt a standardized financial reporting format with common definitions and methodologies to quantify climate finance based on components of existing systems. (However, in launching an effort to either revise or initiate a new means to collect finance data, countries that are Parties to the Convention will need to determine the kinds of data a climate finance reporting system should provide, which will determine the extent of any expanded data collection effort and its likely cost.)
- Contributing countries should establish a more robust process to review reported data. This could include launching voluntary pilot projects to establish review processes, using independent, nonpolitical technical financial experts; formally establishing clear rules and guidelines for civil society participation in the review process; and improving record keeping so that data between countries can be compared.
- Parties to the UNFCCC should make a long-term commitment to investing in a robust reporting system. The introduction of an improved reporting system will require this commitment and take time to implement. In the short-term, in particular for “fast start” funding, countries need to build on the current reporting and address some of the factors leading to inconsistent reporting in order to lay the foundation for a more transparent and accountable climate finance regime.
- As part of overall confidence building, it is important to ensure that financial support to developing countries is accounted for in a clear and transparent manner during the “fast start” period through existing reporting systems and through short-term efforts on the part of multilateral institutions and donor countries. Lessons learned from this experience could shape the implementation of new long-term reporting and review systems.
- The parties should also develop a process and format for governments receiving climate funds to report complete information on their use of the funds and encourage all governments to participate in this reporting process. These reporting formats should be aligned with donor reporting formats and should ensure complete public access within countries to this comprehensive data.
In addition to strengthening climate finance reporting, the parties at the COP-16 should seek to establish systems and processes that involve civil society and the public in decisions about how funds will be spent and in oversight. Given the substantial investment of resources – financial, political, technical – that will be required to address global climate change, and the potentially devastating impacts of failing to do so, it is imperative that the flow and use of funds for mitigation and adaptation are transparent, participatory, and accountable.
This Brief was prepared by Athena Ballesteros, a senior associate for Governance and Access at the World Resources Institute, and Vivek Ramkumar, manager of the Open Budget Initiative at the International Budget Partnership.
To learn more about the World Resources Institute’s recommendations, see its Summary of Developed Country Fast-Start Finance Pledges (Q&A on Analysis) and Guidelines for Reporting Information on Climate Finance at www.wri.org.
[1] “Fast Start” funds are defined as those pledged for 2010-2012; however, this period was not used by all countries. Specifically, Norway has made pledges for 2010 but not 2011-2012; the United States, Canada and Australia have made pledges only for 2010 and 2011; and data for Japan includes pledges for the 2008-2012 period. (WRI)
[2] See UNFCCC: Decision 4/CP.5 FCCC/CP/1999/7, summarized in Tirpak, et.al., 2010. “Guidelines for Reporting Information on Climate Change,” World Resources Institute, Washington, D.C.
[4] Annex I countries are those that were committed to return their greenhouse gas emissions to 1990 levels by the year 2000 as per Article 4.2 (a) and (b).
