Ce qu’il y a de mal avec les fonds de développement pour les circonscriptions

THE OPINIONS EXPRESSED IN THIS BRIEF ARE THOSE OF THE AUTHOR
AND DO NOT NECESSARILY REFLECT THOSE OF THE IBP

Ce qu’il y a de mal avec les fonds de développement pour les circonscriptions

Albert van Zyl

Les fonds de développement pour les circonscriptions “Constituency Development Funds” (CDF, par leurs sigles en anglais) sont des accords de financement qui canalisent des ressources du gouvernement central directement vers l’électorat pour des projets locaux d’infrastructure. Les décisions sur comment sont alloués et dépensés ces fonds sont influencées par les législateurs ou parlementaires (Membres du Parlement, ou MP). [1],[2] Le degré de contrôle de ces fonds par les parlementaires et le degré de participation des citoyens locaux dépendent de chaque pays.  Mais l’élément clé des CDF est que les MP exercent un contrôle important sur la distribution et l’application de fonds alloués localement, ce qui n’est pas en accord avec leurs fonctions de légiférer et surveiller.

Cette gazette défend l’idée que les CDF ont un impact négatif sur la responsabilisation et la prestation de services de la majorité des pays pauvres.  Les risques associés aux CDF doivent être pris en compte plus sérieusement par les gouvernements, donateurs, OSC et autres acteurs impliqués dans le processus de développement. Il faut décourager leur adoption dans les pays dans lesquels les CDF sont envisagés et promouvoir d’autres options pour renforcer les législatures et améliorer la prestation de services au niveau local de façon plus effective. Les pays dans lesquels les CDF sont plus enracinés et où il est plus difficile qu’ils soient éliminés doivent prendre en compte les points présentés dans cette gazette.  En outre, les MP doivent résister à la tentation de gérer et de dépenser le budget et se concentrer sur des processus plus durables pour exiger de l’exécutif qu’il rende des comptes sur la prestation de services.

La propagation des CDF ne se fonde pas sur des éléments concrets

On sait peu de choses sur les CDF.  De fait, il est surprenant que les politiques soient prêts à l’adopter si l’on considère le manque de recherche sur son impact à long terme dans des pays comme le Pakistan, les Philippines et l’Inde qui disposent de schémas de CDF bien établis.

Malgré le manque de recherche sur ces mécanismes de financement, les CDF se propagent rapidement.  A ce jour, au moins 23 pays ont adopté ou envisagent l’adoption des CDF: le Bhoutan, le Ghana, le Honduras, l’Inde, les Iles Salomon, la Jamaïque, le Kenya, le Liberia, le Malawi, la Malaisie, la Mongolie, la Namibie, le Népal, le Nigeria, le Pakistan, la Papouasie Nouvelle Guinée, les Philippines, le Rwanda, le Sud Soudan, la Tanzanie, l’Ouganda, la Zambie et le Zimbabwe.

Les CDF ont également grandi rapidement en taille, une fois introduits. Aux Philippines, les allocations aux membres du Congrès ont été multipliées quasiment par six depuis qu’a été introduit le CDF en 1990.  En Zambie, la taille du CDF est passée d’environ 60 millions de Kwacha quand il a été introduit en 2006 à 666 millions de Kwacha en 2010. Au Kenya, le CDF a débuté avec 2.5% des revenus du gouvernement national et a augmenté conjointement au reste du budget.

Tableau 1: Quantités allouées à chaque MP en dollars

PIB (milliard de dollars)Quantité moyenne allouée à chaque MP(dollars)
Philippines$    166.91$  4,270,001
Bhoutan$        3.76$       43,000
Iles Salomon$        1.57$     140,000
Kenya$      34.51$     794,464
Malaisie$    194.93$     577,951
Jamaïque$      15.07$     456,361
Inde$  1217.49$     420,790
Soudan$      58.44$     317,543
Pakistan$    168.28$     240,000
Malawi$        4.27$       21,352
Tanzanie$      20.49$       13,761
Ouganda$      14.53$         5,187

Source: Hickey A. 2009 et Center for International Development 2009

A été défendue l’idée selon laquelle les CDF peuvent résoudre différents défis de développement et de gouvernance auxquels sont confrontés de nombreux pays comme:

  • Assurer la réalisation de projets face à l’inefficacité et la corruption de structures gouvernementales locales,
  • Contourner les bureaucraties centrales et canaliser les fonds directement vers le niveau communautaire,
  • Promouvoir la participation de la population locale dans la section de l’infrastructure désirée,
  • Renforcer la législature en lui permettant d’allouer et de dépenser des fonds indépendamment de l’exécutif et
  • Permettre aux MP de répondre directement à des demandes concrètes de leur électorat, ce qu’ils ne peuvent peut-être pas obtenir de l’exécutif.

Ces arguments en faveur du CDF sont attractifs, mais il existe également des critiques des CDF.  Bien que les CDF aient été liés de près à des pratiques de corruption et de manipulation politique, nous croyons qu’il y a trois autres déficiences fondamentales dans la conception de ces schémas.[3]

1.    Les CDF peuvent compliquer le principe démocratique de la séparation des pouvoirs en donnant la fonction de l’exécutif au législatif.

2.    Par conséquence, les CDF peuvent compromettre la capacité des législatures à représenter l’électorat et surveiller le travail de l’exécutif.

3.    En influençant l’allocation des ressources et la sélection de projets et leur suivi, les CDF peuvent influer aussi négativement sur la capacité des gouvernements pour contribuer à la prestation de services et au développement, surtout au niveau du gouvernement local.

Ci-dessous, nous présentons plus en détails les trois préoccupations de base concernant le CDF. La conclusion détaille comment répondre à ces problèmes et offre des hypothèses de recherche que le Partenariat budgétaire international (IBP) étudie pour appuyer ces arguments.

Déficience #1: rompt avec la séparation des pouvoirs

La séparation des pouvoirs est un système pour la gouvernance d’Etats démocratiques qui divise l’Etat en pouvoirs, chacun avec des fonctions et responsabilités indépendantes. Cette division se compose communément des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. La « séparation » peut résulter de l’élection de chacun des pouvoirs indépendamment (comme dans le cas des systèmes présidentiels) ou d’un ensemble de statuts constitutionnels, civiles ou  consuétudinaires légaux qui empêchent que chacun des pouvoirs usurpe les fonctions de l’autre.

La séparation des pouvoirs existe pour réduire le risque de mauvaise gouvernance en limitant l’autorité de chaque pouvoir gouvernemental. Cette division permet aussi aux citoyens de chercher du soutien si l’un de ces pouvoirs agit contre leurs intérêts. Dans des exemples récents, la séparation des pouvoirs a aidé le législatif et le judiciaire à limiter le pouvoir de l’exécutif, comme quand les législatures utilisent des rapports d’audit pour exiger de l’exécutif qu’il rende des comptes pour l’implantation du budget.

Dans le système budgétaire des Etats démocratiques, la manifestation la plus importante de la séparation des pouvoirs est le fait que le législatif approuve et évalue le budget, mais il n’est pas directement impliqué dans son implantation. Il détermine les règles du jeu et permet de voir si elles ont été respectées mais il ne participe pas au jeu en lui-même – c’est l’exécutif qui administre et dépense le budget.

Les schémas CDF rompent avec la séparation des pouvoirs en donnant les pouvoirs d’implantation du budget de l’exécutif aux MP. Comme l’a expliqué une cour du Kenya, « tout arrangement dans lequel les membres du parlement disposent de la fonction de dépenser des fonds publics transgresse les fonctions des organes de l’Etat de façon inacceptable… ceci serait contraire au principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs que les membres du parlement participent aux dépenses puis se remettent à eux-mêmes leurs estimations annuelles au sein du Parlement à travers le Comité des comptes publics ». (Cité dans Ongonya et al 2005).

Dans les pays fédéraux avec des structures de gouvernance fédérale, les CDF courent le risque de violer la séparation « verticale » des pouvoirs en permettant que des éléments du gouvernement national (la législature) implémentent des programmes au niveau local.  D’aprèsOngonya et al (2005), « impliquer les membres du parlement, qui au niveau national contrôlent et gèrent le CDF au bénéfice du niveau local, est une violation de l’idéal de transfert des pouvoirs ».

La conception institutionnelle et le cadre législatif des CDF varient dans le degré de contrôle sur l’implantation qui est donné aux MP.  De sorte que tous ne rompent pas avec la séparation des pouvoirs de la même façon et dans la même mesure. De toute façon, la majorité des problèmes des CDF sont liés au fait qu’ils donnent des fonctions exécutrices aux MP.  Les solutions à ces problèmes dépendent de la réponse à ce problème de base. Les efforts pour résoudre les conséquences non désirées de cette fracture ne résoudront pas cette déficience dans les schémas CDF.

Déficience #2: réduction de la capacité gouvernementale

La capacité de l’exécutif pour financer et gérer la prestation de services est faible dans la majorité des pays avec CDF.  Dans de nombreux cas, cette faiblesse est présentée comme la logique qui explique l’adoption des CDF qui cherchent à passer outre les coûts administratifs et à aller directement aux investissements au niveau communautaire. Cependant, les CDF peuvent avoir l’effet contraire, c’est-à-dire qu’ils peuvent affaiblir la capacité existante déjà limitée.

1. Division des revenus entre électorats

Dans certains pays (l’Inde, le Pakistan, la Zambie, le Malawi, l’Ouganda et le Sud Soudan) sont allouées des quantités équitables à chaque localité à travers le CDF. D’autres pays comme le Kenya et la Tanzanie ont une structure d’allocation plus progressive qui intègre équité et redistribution en faveur de secteurs plus pauvres dans le système global de distribution de fonds.

Quand le CDF se divise en parties égales entre les localités, il a généralement un effet régressif.  Dans ces pays, d’autres mécanismes de financement peuvent améliorer la redistribution des ressources vers les pauvres, comme le soutien financier qu’offre l’Ouganda aux districts les plus pauvres.  Canaliser le financement à travers le CDF au lieu de mécanismes de financement alternatifs représente une redistribution régressive des ressources: des zones pauvres vers les zones plus riches.

Dans les pays où la formule pour l’allocation des CDF est progressive, le dilemme de la redistribution n’est pas résolu du fait du caractère politique des CDF.  Alors que la loi CDF peut spécifier un niveau défini de redistribution entre les localités de l’électorat, les quantités transférées ou dépensées peuvent ne pas respecter les règles.  Ceci se doit principalement au fait que les loyautés de parti interfèrent dans la planification d’activités de développement et la prestation de services.  Ceci se passe généralement avant un processus électoral quand les partis en présence ont montré avoir peu de scrupules sur l’utilisation de ressources de l’Etat pour garantir leur victoire dans les isoloirs.  Des journalistes aux Philippines ont rapporté, par exemple, que les politiques tendent à réserver leur CDF (ou PDAF dans le cas des Philippines) juste avant les élections: « Quelques mois avant les élections de 2004, un membre de la Chambre des représentants a estimé que plus de la moitié de l’ensemble des membres du Congrès n’avaient pas touché leurs fonds et les réservaient pour leur réélection ». (Chua and Cruz 2004).

2. Sélection et planification du projet

Même quand l’allocation du CDF entre les localités est satisfaisante, ceci ne garantit pas que les plus pauvres et nécessiteux en tireront bénéfice. Une fois que les fonds ont été divisés entre les localités, les projets appropriés doivent encore être choisis dans chacune des localités.  Des critiques au Kenya expliquent que les projets CDF ne sont pas dirigés aux bénéficiaires qui en ont le plus besoin et que les projets n’atteignent pas tous les membres de la communauté; au lieu de cela, la sélection de projets est généralement influencée par des facteurs politiques.  Dans une étude récente, une grande majorité (78%) des interrogés ont dénoncé le financement de projets de faible profil qui ne bénéficient pas aux citoyens les plus nécessiteux (NACCSC 2008).

Idéalement, un système de gouvernance démocratique et efficace assume une mesure d’impartialité avec laquelle les coordinateurs exécutifs administrent et gèrent le budget. Cette impartialité provient, en partie, de la relative autonomie de la bureaucratie étatique par rapport à la participation directe dans les partis politiques.  Bien que de nombreux pays pauvres sont souvent affectés par les interférences politiques dans l’implantation du budget. Impliquer les MP, qui sont élus sur une plateforme politique, dans l’implantation du budget représente un risque majeur.  C’est certain, surtout considérant le large caractère discrétionnaire que les CDF attribuent aux MP.

En principe, l’orientation plus « neutre » de l’exécutif, bien qu’elle soit seulement relative, implique que les fonds alloués et administrés à travers d’autres canaux gouvernementaux sont plus impartiaux face aux besoins des MP et il est plus probable qu’ils correspondent aux plans de développement local et national.  Les dépenses de l’exécutif sont révisées par la législature mais dans la majorité des schémas CDF, personne ne les contrôle ou surveille puisque a déjà été rompue la séparation des pouvoirs.

Des efforts sont fournis pour répondre à la mauvaise sélection de projets, comme en Jamaïque où chaque MP doit remettre un plan de développement quinquennal pour son électorat, qui doit s’aligner aux priorités nationales.  Cette réforme cependant ne spécifie pas qui doit s’assurer que les projets CDF reflètent ce plan.  En outre, si les CDF doivent dépenser les fonds conformément au plan du gouvernement local, on ne sait pas bien pourquoi un CDF est nécessaire en premier lieu.

Même dans les cas où les MP ne manipulent pas les CDF à leur convenance, les processus CDF ne protègent pas contre la duplicité des projets. Les législateurs avides de soutien politique peuvent initier de « nouveaux » projets sous leur nom qui sont fondamentalement des répliques du travail de leur prédécesseur.  En outre, existe aussi le risque de la duplication de projets financés par d’autres schémas de décentralisation du fait du manque de planification coordonnée. [4]

3. Coordination avec les fonds du gouvernement local

La majorité des pays en voies de développement ont été la cible de réformes gouvernementales locales internes et externes ces 20 dernières années.  Les bénéfices de ces réformes ont souvent été limités du fait de la faible capacité, du transfert de fonds insuffisant ou de la désorganisation bureaucratique.  Les CDF courent le risque de détourner davantage de fonds des gouvernements locaux déjà en situation difficile et de leur imposer une charge administrative supplémentaire.

Ceux qui promeuvent le CDF argumentent qu’il offre des fonds discrétionnaires supplémentaires au niveau local, qu’il met des ressources à la disposition des communautés pour le développement de projets de leur choix.  Cependant, il n’est pas toujours clair si les assignations des CDF sont des injections additionnelles au gouvernement local ou si ces fonds sont des détournements de ressources qui auraient été transférées au gouvernement local en première instance.  En vue de la complexité des relations fiscales intergouvernementales, il serait très difficile de produire des preuves solides indiquant que les fonds ont été agrégés ou détournés des gouvernements locaux par les CDF. Cependant, quand les CDF augmentent, les transferts des gouvernements locaux se congèlent ce qui rend difficile d’argumenter que ce sont des fonds supplémentaires.  De fait, il y a des cas pour lesquels un CDF a été financé à des niveaux très élevés face à des déficits dans les gouvernements locaux.  Par exemple, en 2008 a été transféré plus d’un milliard de Kwacha à chaque localité constituante en Zambie alors que les salaires du conseil local n’avaient pas été payés pendant presque deux ans.

Même quand les CDF ne déplacent pas le financement du gouvernement local directement, ils peuvent déplacer les fonds indirectement en ne finançant pas les coûts opérationnels et d’entretien liés aux projets CDF, parmi lesquels beaucoup sont des projets d’infrastructure. Ces coûts auxiliaires des CDF peuvent requérir des contributions des arcs du gouvernement local.  En Inde, par exemple, les coûts d’opérations et d’entretien ne peuvent être financés à travers les MPLADS (un des schémas hindous du CDF) et tombent finalement sous l’autorité du district.

4. Suivi de l’implantation du projet

La gestion des CDF au niveau local peut être problématique, conduisant à la duplicité de structures et au recouvrement d’impôts supplémentaires.  Les critiques du CDF au Kenya, par exemple, expliquent que le schéma crée un système administratif parallèle qui est onéreux, non nécessaire et délicat pour l’autorité locale.  Les capacités et l’expérience de ces structures de CDF sont souvent compromises encore davantage quand le népotisme et les loyautés politiques influencent les personnes désignant les projets des comités.

Au Kenya, ont été réalisés des efforts pour « professionnaliser » les structures de suivi de CDF et améliorer leurs capacités. Dans le cadre des réformes récentes, des coordinateurs de comptes et de fonds ont été embauchés et assignés à chaque localité pour améliorer la gestion et la conformité.  En Jamaïque des efforts similaires ont été réalisés pour améliorer la capacité de suivi des CDF.  Cependant, la fragmentation de la capacité de suivi du projet entre les CDF et d’autres structures locales peut diluer les résultats globaux et affecter la distribution rationnelle de la capacité de vigilance.

Dans certains cas (Tanzanie, Pakistan et Inde), les fonds CDF fluent à travers des structures administratives et évitent le besoin d’établir de nouvelles structures.  Cependant, cet arrangement peut imposer des responsabilités de suivi et de révisions supplémentaires aux gouvernements sous nationaux qui sont déjà saturés.

Déficience #3: affaiblissement de la capacité de vigilance de la législature

Les fonctions idéales de la législature se résument ainsi: la préparation de lois et la vigilance de l’exécutif dans l’implantation de ces lois.  L’habileté de la législature pour réaliser ces fonctions se fonde sur deux relations clés: celle qu’elle a avec l’exécutif et celle qui existe entre chaque MP et son électorat. Les CDF mettent en danger l’intégrité des deux.

1. Impact sur la relation entre la législature et l’exécutif:

Il a été expliqué que les CDF renforcent le rôle de la législature en les rendant moins dépendants de celle-ci dans des projets qu’ils considèrent importants.  Mais cet accord distrait les MP de leurs fonctions principales et peut même les rend plus dépendants de l’exécutif; ce qui complique la vigilance de son travail.

Les CDF compromettent l’indépendance requise par les législatures pour surveiller l’exécutif efficacement.  Avec le contrôle par l’exécutif de grandes quantités d’argent destinées à chaque MP, il est facile pour ce dernier de faire pression pour satisfaire ses souhaits. Par exemple, lors de la campagne présidentielle de 2008 en Zambie, le président titulaire a promis d’augmenter le CDF dans chaque localité à K1.0bn (approximativement US$ 225,000), alors que le candidat d’opposition promettait K4.0bn (approximativement US$ 900,000) par localité constituante s’il était élu.  Cette dynamique consistant à « acheter » la conformité de la législature est un facteur qui explique la croissance rapide de la taille des CDF.

Les CDF peuvent également déformer la perspective politique des MP.  Au Pakistan, avec l’un des CDF les plus anciens, ce schéma a distrait les MP de leur fonction démocratique plus large. Les MP concentrent leur attention sur des thèmes locaux malgré la négligence et les interventions politiques depuis une perspective nationale.  A également augmenté le travail des MP qui ont passé la plus grande partie de leur temps à finaliser des schémas CDF au lieu de concevoir de bonnes lois et d’exiger de l’exécutif qu’il rende des comptes sur leur implantation. Au Kenya, les MP ont été préparés pour retarder l’approbation du budget afin de forcer des augmentations dans les allocations CDF («Les MP veulent qu’Uhuru multiplie par deux le CDF dans le budget », The Standard, 25/05/2009).  Ceci montre comment les CDF peuvent distraire les MP de leurs fonctions centrales.

En plus de compromettre potentiellement l’habileté de la législature pour jouer son rôle de vigilance, les CDF peuvent affecter l’habileté du public pour exiger de l’exécutif qu’il rende des comptes sur la satisfaction de ses besoins.  Le pouvoir exécutif des gouvernements affaiblis tend à soutenir l’introduction des CDF puisque ces schémas contribuent à faire basculer la responsabilité de l’investissement de capital de l’exécutif vers les MP; bien que les CDF ne représentent normalement qu’une petite partie des dépenses totales de l’Etat (Oxford Analytica 2009).  Au Kenya, l’exécutif indique aux gens « allez demander à votre MP » pour construire une école ou un puits.

2. Impact sur les relations entre les MP et leur électorat

Les CDF compromettent non seulement la relation entre l’exécutif et le législatif mais aussi la relation entre les MP et leur base électorale. Baldeosingh (dans le “Center for International Development” 2009) déclare que les CDF peuvent contribuer au changement dans la relation entre les MP et leur électorat, la déplaçant d’une base démocratique (les MP représentent les intérêts de l’électorat dans des décisions de politique nationale) vers une base financière (les MP apportent les ressources).

Considérant les multiples faiblesses de gouvernance dans les pays en voies de développement, il serait très simpliste de dire que les CDF créent des pratiques clientélaires, ou même qu’ils sont l’unique facteur important qui soutient cette pratique. Mais il y a des éléments qui suggèrent qu’ils peuvent jouer un rôle important pour la renforcer.

Idéalement, les MP doivent représenter les intérêts de leur électorat en formulant des lois et en vigilant le travail de l’exécutif.  Quand leur rôle se réduit à donner des bénéfices en échange du soutien de l’électorat, des parties importantes de leur fonction législative et de vigilance peuvent être laissées de côté. Ce qui est sûr c’est que les législateurs sont moins motivés pour représenter leur électorat sur des thèmes qui ne sont pas liés au CDF.

L’effet à long terme de ces actions est que les résultats des MP avec l’utilisation de leur CDF se convertissent en mesure de leur efficacité. Aux Philippines, par exemple, la perspective de plus en plus de votants est que les MP doivent être évalués sur leur habileté à apporter des bénéfices à leurs électeurs et non sur celle de faire en sorte que les lois contribuent au débat législatif (Chua y Cruz 2004).  De cette façon, les CDF peuvent affecter le rôle des MP dans la formulation et l’angle de politiques nationales (“Center for International Development” 2009).

En Ouganda, l’ “Africa Leadership Institute” a découvert que les votants fondaient leur perspective de résultats des MP sur les projets communautaires – « choses matérielles que le membre pouvait donner à son électorat. A l’évidence, la fonction législative n’a pas reçu la reconnaissance qu’elle mérite (“Africa Leadership Institute” 2007). »

Keefer y Khemani (2009) ont démontré que les CDF peuvent réduire la relation entre le MP et son électorat à des dimensions absurdes. Les MP s’efforcent moins pour réaliser des projets CDF quand leur électorat est garanti politiquement et ne se sentent pas obligés d’offrir des appuis: « West Bengal, lle seul Etat dans lequel un seul parti politique, le Parti communiste de l’Inde (marxiste) a dominé la scène politique et le leadership depuis 1997, ressort comme un Etat avec des dépenses MPLADS significatives et substantiellement inférieures à celles d’autres Etats. Les dépenses moyennes dans les localités de West Bengal sont de 18% en dessous des dépenses moyennes dans d’autres Etats ».

Dans un travail récent, Goran Hyden décrit les deux dynamiques en concurrence dans les pays pauvres comme celles du « clientélisme » et du « développement » (Hyden G. 2010).  Les exemples décrits montrent comment les CDF peuvent contribuer au clientélisme et à la perception du rôle des MP comme celui de distributeurs automatiques “automatic teller machines” au lieu de celui de représentants des gens dans les processus de gouvernance.

Conclusion

Ce travail résume les préoccupations croissantes concernant les schémas CDF. Des preuves suffisantes suggèrent qu’ils mettent trop de pression sur les mécanismes de prestation de services et de responsabilisation dans des pays où ces systèmes restent faibles. Au lieu d’introduire les CDF, les pays pauvres doivent renforcer leur législature et rechercher la décentralisation des programmes avec plus d’insistance.  Dans les pays où les CDF sont déjà bien établis et où il est peu probable qu’ils soient éradiqués, leurs faiblesses doivent être limitées à travers une plus grande participation citoyenne, des fonds de distribution progressive, une implantation rigoureuse de rapports et de vigilance de tiers sur les activités CDF et le développement des capacités suffisantes pour la gestion de projets.

Comme cela a été indiqué antérieurement, l’impact des CDF doit faire l’objet de davantage d’investigations.  En février 2010, l’IBP a eu une réunion à Washington, D.C., avec des organisations de la société civile intéressées par l’impact des CDF sur leurs contextes respectifs.  En plus de discuter des pratiques des CDF dans leurs pays, les participants ont développé un cadre pour des activités d’activisme et de recherche sur les CDF. [5] L’IBP et ses pairs conduiront cette recherche au cours des deux prochaines années, sur la base des points présentés dans cette gazette.  A travers cette recherche, nous examinerons les hypothèses suivantes:

  • Les CDF ne respectent pas la séparation des pouvoirs.
  • Les CDF distribuent les assignations moins progressivement que d’autres mécanismes de financement.
  • Les assignations CDF et la sélection du projet sont utilisées pour influer sur les résultats des élections.
  • Les projets CDF sont moins alignés aux priorités de développement local qu’à d’autres projets d’infrastructure locale.
  • Les CDF déplacent un financement qui pourrait être dirigé aux gouvernements locaux et imposer des fonctions administratives et de suivi.
  • L’implantation de projets CDF est moins bien surveillée que celle d’autres projets.
  • Les CDF affaiblissent l’habileté de la législature pour surveiller l’exécutif.
  • Les CDF encouragent les aspects clientélaires de la relation entre les MP et l’électorat.
  • Des législatures faibles sont plus susceptibles d’adopter les CDF.

Le “Center for International Development” (2009) observe que les CDF existent surtout dans les systèmes parlementaires. De là, la question de savoir si les CDF sont « une compensation pour l’incapacité du parlement d’amender le budget dans ces systèmes ».   Si cette interprétation est correcte, nous dirions que les CDF sont un faible substitut de la tâche à long terme qui est de réformer, former et consolider les législatures pour influencer les assignations budgétaires et exiger de l’exécutif qu’il rende des comptes sur l’implantation du budget.

Ce travail se fonde sur Hickey (2010) et sur les présentations réalisées pour l’atelier de l’IBP mentionné plus haut.


[1] Le sigle « MP » se réfère aux membres de la législature dans le système Commonwealth ou dans les systèmes parlementaires. A l’exception de cas exceptionnels comme les Philippines et le Honduras, la majorité des CDF se trouvent dans des pays du  Commonwealth. C’est pourquoi nous nous référons dans cette gazette aux législateurs élus comme MP.

[2] Le Center for International Development (2009) offre une définition plus large des CDF: « Le fonds de développement pour la circonscription est une expression générique pour un outil politique qui destine des fonds publics au bénéfice de subdivisions politiques spécifiques à travers des assignations et/ou des décisions de dépenses influencées par leurs représentants dans le parlement national ». La définition que nous utilisons ici se réfère plus spécifiquement à des transfertsnon assignés vers des électorats que les MP destinent à des projets de leur choix.

[3] Une recherche récente sur Google indique 120 000 liens vers des CDF, parmi lesquels bon nombre sont des notes journalistiques sur la corruption.

[4] Voir Centre for Budget and Governance Accountability (2004) pour obtenir  des exemples comme la duplicité.

[5] A l’atelier ont assisté des OSC du Kenya (MUHURI), de Tanzanie (“The Policy Forum” et “Sikika”), d’Inde (MKSS), de Zambie (“Economic Association of Zambia”) et du Pakistan (“Omar Ashgar Khan Development Foundation”).  Les références à leurs contributions dans l’atelier sont intitulées simplement par le nom du pays (Tanzanie CDF) par exemple.

 

Sources

Africa Leadership Institute,  “Development or Politics of Patronage?: A Study Report of the Constituency Parliamentary Debates on the Constituency Development Fund and the Parliamentary Score Card as Piloted in Nyabushozi, Makindye, Aruu and Bukedea Constituencies in Uganda,” 2007. Disponible sur www.aflia.org/uploads/publications/cdfreport.pdf?PHPSESSID=de6ca84f7f5590cb20c900db0606692e.

Centre for Budget and Governance Accountability, “Rhetoric and Reality of MPLADS,” 2004. Disponible sur http://www.cbgaindia.org/files/research_reports/Rhetoric%20and%20Reality%20of%20MPLADS.pdf.

Center for International Development, “Constituency Development Funds Workshop,” 2009. Disponible sur www.cid.suny.edu/publications1/CDF%20Albany%20Workshop%20Report.pdf.

Chua, Y. et Cruz, B., “Pork Is Political, not a Developmental Tool,” Philippine Centre for Investigative Journalism, 2004. Disponible sur http://pcij.org/stories/2004/pork.html.

Gikonyo, W., “The CDF Social Audit Guide,” Open Society Initiative for East Africa: Nairobi, Kenya, 2008. Disponible sur www.soros.org/initiatives/osiea/articles_publications/publications/cdf_20080201/resource_20080808.pdf.

Hickey A., “Constituency Development Funds: Scoping Paper International Budget Partnership,” 2010. Disponible sur https://archive.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Constituency-Development-Funds-Scoping-Paper.pdf.

Hyden G., “Political Accountability in Africa: Is the Glass Half-Full or Half-Empty?” Africa Power and Politics, Overseas Development Institute, 2010. Disponible sur www.institutions-africa.org/filestream/20100118-appp-working-paper-6-political-accountability-in-africa-is-the-glass-half-ful-or-half-empty-by-goran-hyden-january-2010

Keefer, P. et Khemani, S., “When Do Legislators Pass on ‘Pork’? The Determinants of Legislator Utilization of a Constituency Development Fund in India,” Policy Research Working Paper, the World Bank, Development Research Group, 2009. Disponible sur http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2009/05/11/000158349_20090511143351/Rendered/PDF/WPS4929.pdf.

National Anti-Corruption Campaign Steering Committee, “The Constituency Development Fund: An Examination of Legal, Structural, Management and Corruption Issues in Kenya,” 2008.  Disponible sur www.naccsc.go.ke/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=86&task=finish&cid=6&catid=4

Ongoya, Z.E. y Lumallas, E., “A Critical Appraisal of the Constituency Development Fund Act,” 2005.  Disponible en www.kenyalaw.org/Downloads_Other/CDF%20Fund%20-%20Ongoya.pdf.

Oxford Analytica, “Africa: Wide CDF Adoption Belies Limited Efficacy,” 2009.

 

 

Qué hay de malo con los fondos de desarrollo para las circunscripciones

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Qué hay de malo con los fondos de desarrollo para las circunscripciones

Albert van Zyl

Los fondos de desarrollo para las circunscripciones “Constituency Development Funds” (CDFs, por sus siglas en inglés) son acuerdos de financiamiento que canalizan recursos del gobierno central directamente al electorado para proyectos locales de infraestructura.  Las decisiones sobre cómo se asignan y gastan estos fondos son influenciadas por legisladores o parlamentarios (MPs, por sus siglas en inglés).[1],[2] El grado con el que estos fondos son controlados por parlamentarios y el grado con el que los ciudadanos locales participan depende de cada país.  Pero el elemento clave de los CDFs es que los MPs ejercen un gran control sobre la distribución y aplicación de fondos asignados localmente, lo que contraviene sus funciones de legislar y vigilar.

Esta gaceta argumenta que los CDFs tienen un impacto negativo en la rendición de cuentas y prestación de servicios que la mayoría de los países pobres pueden tolerar.  Los riesgos asociados con los CDFs deben de tomarse en cuenta más seriamente por parte de los gobiernos, donatarios, OSCs y otros actores involucrados en el proceso de desarrollo.  Deben de desalentar su adopción en países en donde los CDFs se están considerando y promover otras opciones para fortalecer las legislaturas y mejorar la prestación de servicios a nivel local de manera más efectiva.  Los países en donde los CDFs están más enraizados y es más difícil que se eliminen, deben de tomar en cuenta los puntos que se presentan en esta gaceta. Además los MPs deben de resistir la tentación de administrar y gastar el presupuesto y enfocarse en procesos más sostenibles para exigirle rendición de cuentas al ejecutivo por la prestación de servicios.

La propagación de los CDFs no se basa en evidencia

Se conoce poco sobre los CDFs.  De hecho sorprende que los políticos se han preparado para adoptarlos en vista de la falta de investigación sobre su impacto de largo plazo en países como Pakistán, Filipinas e India que cuentan con esquemas de CDF bien establecidos.

A pesar de la falta de investigación a favor de estos mecanismos de financiamiento los CDF se están propagando rápidamente.  Hasta la fecha por lo menos 23 países han adoptado o están considerando adaptar CDFs: Bután, Ghana, Honduras, India, Islas Solomón, Jamaica, Kenia, Liberia, Malawi, Malasia, Mongolia, Namibia, Nepal, Nigeria, Pakistán, Papúa Nueva Guinea, Filipinas, Ruanda, Sudán del sur, Tanzania, Uganda, Zambia y Zimbabue.

Los CDFs también crecieron rápidamente en tamaño una vez que se introdujeron. En las Filipinas las asignaciones a miembros del congreso han aumentado casi seis veces desde que se introdujo su CDF en 1990. En Zambia el tamaño del CDF ha aumentado de 60 millones Kwacha cuando se introdujo en 2006 a 666 millones Kwacha en 2010. En Kenia el CDF empezó con 2.5 por ciento del ingreso del gobierno nacional y ha aumentado junto con el resto del presupuesto.

Tabla 1: Cantidades asignadas a cada MP en dólares

PIB (billon dólares)Cantidad promedio asignada a cada MP (dólares)
Filipinas$    166.91$  4,270,001
Bhutan$        3.76$       43,000
Islas Solomon$        1.57$     140,000
Kenia$      34.51$     794,464
Malasia$    194.93$     577,951
Jamaica$      15.07$     456,361
India$  1217.49$     420,790
Sudán$      58.44$     317,543
Pakistán$    168.28$     240,000
Malawi$        4.27$       21,352
Tanzania$      20.49$       13,761
Uganda$      14.53$         5,187

Fuente: Hickey A. 2009 y Center for International Development 2009

Se ha argumentado que los CDFs pueden resolver varios retos de desarrollo y gobernabilidad que enfrentan muchos países como:

  • Asegurar el cumplimiento de proyectos frente a la ineficiencia y corrupción de estructuras gubernamentales locales,
  • Brincar las burocracias centrales y canalizar fondos directamente a nivel comunitario,
  • Promover la participación de la población local en la selección de la infraestructura deseada,
  • Empoderar a la legislatura permitiéndole asignar y gastar fondos independientemente del ejecutivo y
  • Permitir a los MPs responder directamente a demandas concretas de su electorado, lo que quizás no puedan conseguir del ejecutivo.

Estos argumentos en favor del CDF son atractivos, pero también hay críticas a los CDFs. Aunque los CDFs han ocupado encabezados por corrupción y manipulación política, creemos que hay otras tres deficiencias fundamentales en el diseño de estos esquemas.[3]

1.    Los CDFs pueden complicar el principio democrático de la separación de poderes al darle la función del ejecutivo al legislativo.

2.    En consecuencia, los CDFs pueden comprometer la habilidad de las legislaturas de representar al electorado y vigilar el trabajo del ejecutivo.

3.    Al influir en la asignación de recursos y selección de proyectos y vigilancia, los CDFs también pueden influir negativamente en la capacidad de los gobiernos de contribuir a la prestación de servicios y desarrollo, sobre todo a nivel del gobierno local.

A continuación discutimos en mayor detalle las tres preocupaciones básicas respecto al CDF. La conclusión detalla cómo atender estos problemas y ofrece hipótesis de investigación que el International Budget Partnership (IBP) está investigando para sustentar estos argumentos.

Deficiencia #1: rompe con la separación de poderes

La separación de poderes es un sistema para la gobernabilidad de estados democráticos que divide al estado en poderes, cada uno con funciones y responsabilidades independientes. Esta división comúnmente se compone del poder ejecutivo, legislativo y judicial.  La “separación” puede resultar de cada uno de los poderes electos independientemente (como en el caso de los sistemas presidenciales) o por un conjunto de estatutos constitucionales, civiles, o consuetudinarios legales que previenen que cada uno de los poderes usurpen las funciones del otro.

La separación de poderes existe para reducir el riesgo de mala gobernabilidad al limitar la autoridad de cada poder gubernamental.  Esta división también les permite a los ciudadanos buscar apoyo si uno de los poderes actúa en contra de sus intereses.  En ejemplos recientes, la separación de poderes ha ayudado al legislativo y judicial a limitar el poder del ejecutivo como cuando las legislaturas usan reportes de auditoría para exigirle rendición de cuentas al ejecutivo por la implementación del presupuesto.

En el sistema presupuestario de estados democráticos, la manifestación más importante de la separación de poderes es que el legislativo aprueba y evalúa el presupuesto, pero no está directamente involucrado en su implementación.  Esto determina las reglas del juego y permite ver si se han respetado pero no participa en el juego en sí mismo — es el ejecutivo quien administra y gasta el presupuesto.

Los esquemas CDF rompen con la separación de poderes al darle los poderes de implementación del presupuesto del ejecutivo a los MPs.  Como lo explicó una corte en Kenia, “cualquier arreglo en donde los Miembros del Parlamento cuenten con la función de gastar fondos públicos transgrede las funciones de los órganos del estado de forma inaceptable… estaría en contra del principio constitucional de la separación de poderes que los Miembros del Parlamento participen en el gasto y luego se entreguen a sí mismos sus estimaciones anuales en el Parlamento a través del Comité de Cuentas Públicas.” (Citado en Ongonya et al 2005).

En países federales con estructuras de gobernabilidad federal, los CDFs corren el riesgo de violar la separación de poderes “vertical” al permitir que elementos del gobierno nacional (la legislatura) implementen programas a nivel local.  De acuerdo con Ongonya et al (2005), “Involucrar a los Miembros del Parlamento, que a nivel nacional controlan y manejan el CDF en beneficio del nivel local, es una violación del ideal de transferencia de poderes.”

El diseño institucional y marco legislativo de los CDFs varía en el grado de control sobre la implementación que le dan a los MPs.  De modo que no todos rompen con la separación de poderes del mismo modo y al mismo grado.  De todas formas, la mayoría de los problemas de los CDFs se relacionan con el hecho de que le da funciones ejecutivas a los MPs.  Las soluciones a estos problemas dependen de que se atienda este problema básico.  Los esfuerzos por resolver las consecuencias no deseadas de esta fractura no resolverán esta deficiencia en los esquemas CDF.

Deficiencia #2: reducción de la capacidad gubernamental

La capacidad del ejecutivo de financiar y administrar la prestación de servicios es débil en la mayoría de los países con CDFs.  En muchos casos esta debilidad se presenta como la lógica que explica la adopción de los CDFs que buscan pasar por alto los costos administrativos e ir directamente a las inversiones a nivel comunitario.  Sin embargo, los CDFs pueden tener el efecto contrario, es decir, pueden debilitar la poca capacidad existente.

1. División del ingreso entre electorados

En algunos países (India, Pakistán, Zambia, Malawi, Uganda y el sur de Sudán) se asignan cantidades equitativas a cada localidad a través del CDF.  Otros países como Kenia y Tanzania tienen una estructura de asignación más progresiva que comprende equidad y redistribución en favor de áreas más pobres en el sistema global de distribución de fondos.

Cuando el CDF se divide en partes iguales entre las localidades suele tener un efecto regresivo.  En estos países, otros mecanismos de financiamiento pueden mejorar la redistribución de recursos a los pobres, como el apoyo financiero que ofrece Uganda a sus distritos más pobres.  Canalizar el financiamiento mediante el CDF en lugar de mecanismos de financiamiento alternativo redistribuye los recursos de manera regresiva: de áreas más pobres a más ricas.

En países en donde la fórmula para la asignación de CDF es progresiva, el dilema de la redistribución no queda resuelto debido al carácter político de los CDFs.  En tanto que la ley CDF pueden especificar un nivel específico de redistribución a lo largo de las localidades del electorado, las cantidades que se transfieren o gastan puede que no cumplan las reglas. Esto se debe principalmente a que las lealtades partidarias interfieren en la planeación de actividades de desarrollo y prestación de servicios.  Esto generalmente sucede antes de un proceso electoral cuando los partidos contendientes han mostrado tener pocos escrúpulos sobre el uso de recursos del estado para garantizar su victoria en las casillas electorales. Periodistas en Filipinas han reportado, por ejemplo, que los políticos tienden a reservar su CDF (o PDAF en el caso de Filipinas) justo antes de las elecciones: “Unos meses antes de las elecciones de 2004, un publicista de miembros de la Casa de Representantes estimó que  más de la mitad de todos los miembros del congreso no habían tocado sus fondos y los estaban reservado para ser reelectos.” (Chua y Cruz 2004).

2. Selección y planeación del proyecto

Aun cuando la asignación del CDF entre localidades es satisfactoria, esto no garantiza que los más pobres y necesitados se beneficiarán.  Una vez que los fondos se han dividido entre las localidades, los proyectos apropiados aún deben de escogerse dentro de cada una de las localidades.  Críticos en Kenia argumentan que los proyectos CDF no están dirigidos a los beneficiarios que más lo necesitan y que los proyectos no llegan a todos los miembros de la comunidad; en lugar de ello, la selección de proyectos suele estar influenciada por factores políticos.  En un estudio reciente, una gran mayoría (78 por ciento) de los entrevistados reportaron el financiamiento de proyectos de bajo perfil que no benefician a los ciudadanos más necesitados (NACCSC 2008).

Idealmente, un sistema de gobernabilidad democrático y eficiente asume una medida de imparcialidad en la que los coordinadores ejecutivos administren y gasten el presupuesto. Esta imparcialidad proviene, en parte, de la relativa autonomía de la burocracia estatal respecto a la directa participación en partidos políticos.  Aunque muchos países pobres con frecuencia  se ven comprometidos por las interferencias políticas en la implementación del presupuesto. El involucrar a los MPs, quienes son electos en una plataforma política, en la implementación del presupuesto impone un mayor riesgo.  Esto es cierto sobre todo en vista de la amplia discrecionalidad que los CDFs otorgan a los MPs.

En principio, la orientación más “neutral” del ejecutivo, aunque sólo sea relativa implica que los fondos asignados y administrados mediante otros canales gubernamentales son más imparciales a las necesidades de los MPs y es más probable que se apeguen a los planes de desarrollo local y nacional.  El gasto del ejecutivo es revisado por la legislatura pero en la mayoría de los esquemas CDF nadie los audita o vigila ya que se ya roto la separación de poderes.

Hay esfuerzos para atender la mala selección de proyectos, como en Jamaica en donde cada MP debe de entregar un plan de desarrollo quinquenal para su electorado, mismo que debe alinearse con las prioridades nacionales.  Esta reforma, sin embargo, no especifica quién debe de asegurar que los proyectos CDF reflejen este plan.  Además, si los CDFs deben de gastar fondos conforme al plan del gobierno local, no queda claro porqué se necesita un CDF en primer lugar.

Incluso en casos en que los MPs no manipulan los CDFs a su conveniencia, los procesos CDF no protegen en contra de la duplicación de proyectos.  Los legisladores ávidos de apoyo político pueden iniciar “nuevos” proyectos bajo su nombre que básicamente son dúplicas del trabajo de su antecesor.  Además también está el riesgo de la duplicación de proyectos financiados por otros esquemas de descentralización debido a la falta de planeación coordinada.[4]

3. Coordinación con fondos del gobierno local

La mayoría de los países en vías de desarrollo han sido el blanco de reformas gubernamentales locales internas y externas en los últimos 20 años.  Los beneficios de estas reformas con frecuencia han sido limitados debido a la baja capacidad, insuficiente transferencia de fondos, o desorganización burocrática.  Los CDFs corren el riesgo de desviar todavía más fondos de los gobiernos locales en aprietos e imponerles una carga administrativa adicional.

Quienes promueven el CDF argumentan que ofrece fondos discrecionales adicionales a nivel local y que pone recursos disponibles a comunidades para el desarrollo de proyectos de su elección.  Sin embargo no siempre queda claro si las asignaciones de los CDF son inyecciones adicionales al gobierno local o si dichos fondos son desvíos de recursos que hubieran sido transferidos al gobierno local en primera instancia.  En vista de la complejidad de las relaciones fiscales intergubernamentales, sería muy difícil producir evidencia contundente de que los fondos han sido agregados o desviados de los gobiernos locales por los CDFs.  Sin embargo, cuando los CDFs crecen las transferencias de los gobiernos locales se congelan lo que dificulta argumentar que estos fondos son adicionales.  De hecho hay casos en donde un CDF fue financiado a niveles muy altos frente a déficits en los gobiernos locales.  Por ejemplo, en 2008 se transfirió más de un billón de Kwacha a cada localidad constituyente en Zambia mientras los salarios del consejo local no se pagaron por casi dos años (Zambia CDF).

Aún cuando los CDFs no desplazan el financiamiento del gobierno local directamente, pueden desplazar fondos indirectamente al no financiar los costos operacionales y de mantenimiento relacionados con los proyectos CDF, muchos de los cuales son proyectos de infraestructura. Estos costos auxiliaries de los CDF pueden requerir contribuciones de las arcas del gobierno local.  En India, por ejemplo, los costos de operaciones y mantenimiento no se pueden financiar a través de MPLADS (uno de los esquemas hindús de CDF) y termina en la autoridad distrital.

4. Monitoreo de la implementación del proyecto

La administración de CDFs a nivel local puede ser problemática, duplicando estructuras y cobrando impuestos adicionales sobre la capacidad existente.  Los críticos del CDF en Kenia, por ejemplo, argumentan que el esquema crea un sistema administrativo paralelo que es caro, innecesario y engorroso para la autoridad local.  Las capacidades y experiencia de dichas estructuras de CDF con frecuencia son comprometidas aún más cuando el nepotismo y las lealtades políticas influyen sobre quién se designa a los proyectos de los comités.

En Kenia se han realizado esfuerzos para “profesionalizar” las estructuras de monitoreo de CDF y mejorar su capacidad. Como parte de las reformas recientes, los coordinadores de cuentas y fondos fueron contratados y asignados a cada localidad para mejorar la administración y conformidad.  En Jamaica esfuerzos similares se han realizado para mejorar la capacidad de monitoreo de los CDFs.  Sin embargo, la fragmentación de la capacidad de monitoreo del proyecto entre los CDFs y otras estructuras locales puede diluir el alcance global y afectar la distribución racional de la capacidad de vigilancia.

En algunos casos (Tanzania, Pakistán, e India), los fondos CDF fluyen a través de estructuras administrativas y evaden la necesidad de establecer nuevas estructuras.  Sin embargo, este arreglo puede imponer responsabilidades de monitoreo y revisiones adicionales sobre los gobiernos subnacionales que de por sí ya están saturados.

Deficiencia #3: debilitamiento de la capacidad de vigilancia de la legislatura

Los roles ideales de la legislatura se resumen en: la preparación de leyes y la vigilancia del ejecutivo en la implementación de dichas leyes. La habilidad de la legislatura de realizar estas funciones se basa en dos relaciones clave: la que tiene con el ejecutivo, y la que existe entre cada MP y su electorado. Los CDFs ponen en riesgo la integridad de ambas.

1. Impacto en la relación entre la legislatura y el ejecutivo:

Se ha argumentado que los CDFs fortalecen el papel de la legislatura al hacerlos menos dependientes del ejecutivo para su financiamiento; ahora cuentan con dinero que pueden gastar en proyectos que consideran importantes.  Pero este acuerdo distrae a los MPs de sus funciones principales y hasta los puede hacer más dependientes del ejecutivo; lo que dificulta la vigilancia de su trabajo.

Los CDFs comprometen la independencia requerida por las legislaturas para vigilar al ejecutivo eficientemente.  Con el ejecutivo en control de grandes cantidades de dinero destinadas a cada MP, para el ejecutivo es fácil presionar para satisfacer sus deseos.  Por ejemplo, en la campaña presidencial 2008 de Zambia, el presidente titular prometió aumentar el CDF en cada localidad a K1.0bn (aproximadamente US$ 225,000), mientras el candidato de oposición prometió K4.0bn (aproximadamente US$ 900,000) por localidad constituyente en caso de ser electo (Zambia CDF).  Esta dinámica de “comprar” conformidad de la legislatura es un factor que explica el rápido crecimiento en el tamaño de los CDFs.

Los CDFs también pueden distorsionar la perspectiva política de los MPs.  En Pakistán, con uno de los CDFs que llevan más tiempo, este esquema ha distraído a los MPs de su función democrática más amplia.  Los MPs enfocan su atención en temas locales a pesar de la negligencia e intervenciones políticas desde una perspectiva nacional (CDF Pakistán). También ha aumentado el trabajo de los MPs que gastaron la mayor parte de su tiempo finalizando esquemas CDF en lugar de hacer buenas leyes y exigirle rendición de cuentas al ejecutivo por su implementación.  En Kenia los MPs fueron preparados para retrasar la aprobación del presupuesto a fin de forzar aumentos en las asignaciones CDF (“MPs quieren que Uhuru duplique el CDF en el presupuesto,” The Standard, 25/05/2009).  Esto muestra cómo los CDFs pueden distraer a los MPs de sus funciones centrales.

Además de comprometer potencialmente la habilidad de la legislatura de realizar su papel de vigilancia, los CDFs pueden afectar la habilidad del público de exigirle rendición de cuentas al ejecutivo por satisfacer sus necesidades.  El poder ejecutivo de los gobiernos tiende a apoyar la introducción de los CDFs ya que dichos esquemas ayudan a cambiar la responsabilidad de la inversión de capital lejos de ellos y hacia los MPs; aunque los CDFs normalmente sólo representan una pequeña parte del gasto total del estado (Oxford Analytica 2009).  En Kenia el ejecutivo le dice a la gente “vayan y pregúntenle a su MP” para construir una escuela o un pozo.

2. Impacto en las relaciones entre el MP y su electorado

Los CDFs comprometen no sólo la relación entre el ejecutivo y el legislativo sino también la relación entre MPs y sus bases electorales.  Baldeosingh (en el “Center for International Development” 2009) dice que los CDFs pueden contribuir al cambio en la relación entre los MPs y sus electorados desde su base democrática (los MPs representan los intereses del electorado en decisiones de política nacional) a una base financiera (los MPs traen los recursos).

En vista de las múltiples debilidades de gobernabilidad en países en vías de desarrollo, sería muy simplista decir que los CDFs crean prácticas clientelares, o incluso que son el único factor importante que apoya esta práctica.  Pero hay evidencia que sugiere que pueden jugar un papel importante en reforzarlo.

Idealmente, los MPs deben de representar los intereses de su electorado al formular leyes y vigilar el trabajo del ejecutivo.  Cuando su papel se reduce a dar beneficios a cambio del apoyo del electorado, partes importantes de su función legislativa y de vigilancia pueden dejarse de lado.  Por lo menos los legisladores están menos motivados de representar a su electorado en temas que no están relacionados con el CDF.

El efecto de largo plazo de estas acciones es que el desempeño de los MPs en el uso de su CDF se convierte en medida de su efectividad.  En Filipinas, por ejemplo, la perspectiva de más y más votantes es que los MPs deben de ser evaluados por su habilidad de traer beneficios a su electorado no de hacer que las leyes contribuyan al debate legislativo (Chua y Cruz 2004).  De este modo los CDFs pueden afectar el papel de los MPs en la formulación y enfoque de políticas nacionales (“Center for International Development” 2009).

En Uganda el “Africa Leadership Institute” encontró que los votantes estaban basando su perspectiva del desempeño de los MPs en proyectos comunitarios — “cosas materiales que el miembro podía darle al electorado.  Evidentemente la función legislativa no recibió el reconocimiento que merece (“Africa Leadership Institute” 2007).”

Keefer y Khemani (2009) demostraron que CDFs pueden reducir la relación entre el MP y el electorado a dimensiones absurdas.  Los MPs se esfuerzan menos para completar proyectos CDF cuando su electorado están garantizado políticamente y no se sienten comprometidos a ofrecer patrocinio: “West Bengal, el único estado en donde un solo partido político, el Partido Comunista de la India (Marxista) ha dominado la escena política y liderazgo desde 1977, sobresale como un estado con gasto MPLADS significativa y sustancialmente menor al de otros estados.  El gasto promedio en localidades de West Bengal es 18 por ciento puntos debajo del gasto promedio en otros estados.”

En un trabajo reciente, Goran Hyden describe las dos dinámicas que compiten en países pobres como “clientelar” y “desarrollo” (Hyden G. 2010).  Los ejemplos descritos muestran cómo CDFs deben contribuir al clientelismo y a la percepción del papel de los MPs como máquinas de efectivo “automatic teller machines” en lugar de ser representativos de la gente en procesos de gobernabilidad.

Conclusión

Este trabajo resume las crecientes preocupaciones alrededor de los esquemas CDF. Suficiente evidencia sugiere que ponen demasiada presión a mecanismos de prestación de servicios y rendición de cuentas en países en donde estos sistemas siguen siendo débiles.  En lugar de introducir CDFs, los países pobres deben fortalecer sus legislaturas y buscar la descentralización de programa más enfáticamente.  En países en donde los CDFs están bien establecidos y es poco probable que se erradiquen, sus debilidades deben de mitigarse mediante mayor participación ciudadana, fondos de distribución progresiva, implementación rigurosa de reportes y vigilancia de terceras partes de las actividades CDF y desarrollo de capacidad suficiente para la administración de proyectos.

Como se indicó anteriormente, el impacto de los CDFs debe de investigarse en mayor detalle que hasta ahora.  En febrero 2010 el IBP tuvo una reunión en Washington, D.C., con organizaciones de la sociedad civil interesadas en el impacto de los CDFs en sus respectivos contextos.  Además de discutir las prácticas de los CDF en sus países, los participantes desarrollaron un marco para actividades de activismo e investigación sobre los CDFs.[5] El IBP y sus pares llevarán esta investigación en los próximos dos años, con base en los puntos presentados en esta gaceta.  A través de esta investigación examinaremos las siguientes hipótesis:

  • Los CDFs rompen con la separación de poderes.
  • Los CDFs distribuyen asignaciones menos progresivamente que otros mecanismos de financiamiento.
  • Las asignaciones CDF y selección del proyecto se utilizan para influir los resultados de las elecciones.
  • Los proyectos CDF están menos alineados con prioridades de desarrollo local que con otros proyectos de infraestructura local.
  • Los CDFs desplazan financiamiento que de otro modo puede dirigirse a gobiernos locales e imponer cargas administrativas y de monitoreo.
  • La implementación de proyectos CDF se monitorea peor que la de otros proyectos.
  • Los CDFs debilitan la habilidad de la legislatura de vigilar al ejecutivo.
  • Los CDF fomentan aspectos clientelares de la relación entre los MPs y el electorado.
  • Legislaturas débiles son más factibles de adoptar CDFs.

El “Center for International Development” (2009) observa que los CDFs se dan sobre todo en sistemas parlamentarios.  De ahí la pregunta respecto a si los CDFs son “compensación por la inhabilidad del parlamento de enmendar el presupuesto en estos sistemas.”  Si esta interpretación es correcta, diríamos que los CDFs son un pobre reemplazo a la tarea de largo plazo de reformar, capacitar y empoderar a las legislaturas para influir en las asignaciones presupuestarias y exigirle rendición de cuentas al ejecutivo por la implementación del presupuesto.

Este trabajo se basa en Hickey (2010) y en las presentaciones realizadas para el taller del IBP mencionado anteriormente.


[1]. El término “MP” se refiere a los miembros de la legislatura en el sistema commonwealth o en sistemas parlamentarios. A excepción de casos excepcionales como Filipinas y Honduras, la mayoría de los CDFs se encuentran en países commonwealth. Por esta razón nos referimos a legisladores electos como MPs en esta gaceta.

[2] El “Center for International Development” (2009) ofrece una definición más amplia de CDFs: “El fondo de desarrollo para la circunscripción es el término genérico para una herramienta política que destina fondos públicos en beneficio de subdivisiones políticas específicas mediante asignaciones y/o decisiones de gasto influenciadas por sus representantes en en el parlamento nacional.”  La definición que nosotros usamos aquí se refiere más específicamente a transferencias no asignadas hacia electorados que los MPs destinan a proyectos de su elección.

[3] Una reciente búsqueda en Google mostró 120,000 vínculos a CDFs, muchos de los cuales son notas periodísticas sobre corrupción.

[4] Ver Centre for Budget and Governance Accountability (2004) para obtener ejemplos como la duplicación.

[5] Al taller asistieron OSCs de Kenia (MUHURI), Tanzania (“The Policy Forum” y “Sikika”), India (MKSS), Zambia (“Economic Association of Zambia”) y Pakistan (“Omar Ashgar Khan Development Foundation”).  Las referencias a sus contribuciones en el taller simplemente se refieren al país (Tanzania CDF) por ejemplo.

 

Fuentes

Africa Leadership Institute, “Development or Politics of Patronage?: A Study Report of the Constituency Parliamentary Debates on the Constituency Development Fund and the Parliamentary Score Card as Piloted in Nyabushozi, Makindye, Aruu and Bukedea Constituencies in Uganda,” 2007. Disponible en www.aflia.org/uploads/publications/cdfreport.pdf?PHPSESSID=de6ca84f7f5590cb20c900db0606692e.

Centre for Budget and Governance Accountability, “Rhetoric and Reality of MPLADS,” 2004. Available at http://www.cbgaindia.org/files/research_reports/Rhetoric%20and%20Reality%20of%20MPLADS.pdf.

Center for International Development, “Constituency Development Funds Workshop,” 2009. Disponible en www.cid.suny.edu/publications1/CDF%20Albany%20Workshop%20Report.pdf.

Chua, Y. y Cruz, B., “Pork Is Political, not a Developmental Tool,” Philippine Centre for Investigative Journalism, 2004. Available at www.pcij.org/stories/2004/pork.html.

Gikonyo, W., “The CDF Social Audit Guide,” Open Society Initiative for East Africa: Nairobi, Kenya, 2008. Disponible en www.soros.org/initiatives/osiea/articles_publications/publications/cdf_20080201/resource_20080808.pdf.

Hickey A., “Constituency Development Funds: Scoping Paper International Budget Partnership,” 2010. Disponible en https://archive.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Constituency-Development-Funds-Scoping-Paper.pdf.

Hyden G., “Political Accountability in Africa: Is the Glass Half-Full or Half-Empty?” Africa Power and Politics, Overseas Development Institute, 2010. Disponible en www.institutions-africa.org/filestream/20100118-appp-working-paper-6-political-accountability-in-africa-is-the-glass-half-ful-or-half-empty-by-goran-hyden-january-2010.

Keefer, P. and Khemani, S., “When Do Legislators Pass on ‘Pork’? The Determinants of Legislator Utilization of a Constituency Development Fund in India,” Policy Research Working Paper, the World Bank, Development Research Group, 2009. Disponible en http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2009/05/11/000158349_20090511143351/Rendered/PDF/WPS4929.pdf.

National Anti-Corruption Campaign Steering Committee, “The Constituency Development Fund: An Examination of Legal, Structural, Management and Corruption Issues in Kenya,” 2008. Disponible en www.naccsc.go.ke/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=86&task=finish&cid=6&catid=4.

Ongoya, Z.E. y Lumallas, E., “A Critical Appraisal of the Constituency Development Fund Act,” 2005. Disponible en www.kenyalaw.org/Downloads_Other/CDF%20Fund%20-%20Ongoya.pdf.

Oxford Analytica, “Africa: Wide CDF Adoption Belies Limited Efficacy,” 2009.


Budget Brief No. 10 – What is Wrong with the Constituency Development Funds?

THE OPINIONS EXPRESSED IN THIS BRIEF ARE THOSE OF THE AUTHOR
AND DO NOT NECESSARILY REFLECT THOSE OF THE IBP

What is Wrong with the Constituency Development Funds?

Albert van Zyl

Constituency Development Funds (CDFs) are funding arrangements that channel money from central government directly to electoral constituencies for local infrastructure projects. Decisions about how these funds are allocated and spent are heavily influenced by elected members of parliament (MPs).[1],[2] The degree to which these funds are controlled by parliamentarians, and the degree to which local citizens participate in them, vary from country to country. But the defining feature of CDFs is that MPs have substantial control over the distribution and application of centrally allocated funds, a significant break from their primary lawmaking and oversight roles.

This brief will argue that CDFs have a negative impact on accountability and service delivery that most poor countries can ill afford. The risks associated with CDFs should be taken more seriously by governments, donors, CSOs, and other actors involved in the development process. They should actively discourage their adoption in countries where CDFs are being considered and promote other options for strengthening legislatures and improving local project delivery that could be more effective. In countries where CDFs are more entrenched and less likely to be repealed, the issues discussed in this paper should be addressed through a variety of reforms that we outline below. In addition, MPs should resist the temptation of jumping into the task of managing and spending the budget and rather focus on the more sustainable processes of holding the executive to account for service delivery.

Spread of CDFs Not Supported by Evidence

Comparatively little is known about CDFs. In fact it is surprising that policymakers have been prepared to adopt them, given the absence of research on their long-term impact in countries like Pakistan, the Philippines, and India, which have well-established CDF schemes.

Despite the dearth of research supporting these funding mechanisms, CDF are spreading rapidly. To date at least 23 countries have adopted or are considering adopting CDFs: Bhutan, Ghana, Honduras, India, Jamaica, Kenya, Liberia, Malawi, Malaysia, Mongolia, Namibia, Nepal, Nigeria, Pakistan, Papua New Guinea, Philippines, Rwanda, Solomon Islands, Southern Sudan, Tanzania, Uganda, Zambia, and Zimbabwe.

CDFs also grow very rapidly in size once they are introduced. In the Philippines allocations to members of congress have increased almost six fold since its CDF was introduced in 1990. In Zambia the size of the CDF has grown from 60 million Kwacha when it was introduced in 2006 to 666 million Kwacha in 2010. In Kenya the CDF was introduced at 2.5 percent of the national government’s ordinary revenue and has grown along with the overall size of the government budget.

Table 1: Amounts allocated per MP in USD

GDP(billion USD)Average Amount Allocated per MP(USD)
Philippines$    166.91$  4,270,001
Bhutan$        3.76$       43,000
Solomon Islands$        1.57$     140,000
Kenya$      34.51$     794,464
Malaysia$    194.93$     577,951
Jamaica$      15.07$     456,361
India$  1217.49$     420,790
Sudan$      58.44$     317,543
Pakistan$    168.28$     240,000
Malawi$        4.27$       21,352
Tanzania$      20.49$       13,761
Uganda$      14.53$         5,187

Source: Hickey A. 2009 and Center for International Development 2009

It has been argued that CDFs can address a number of development and governance challenges that many countries face. They purportedly:

  • ensure project delivery in the face of ineffective and corrupt local government structures,
  • bypass central bureaucracies and channel funding directly to community level,
    enable the participation of the local population in the choice of which local infrastructure is delivered,
  • empower the legislature by allowing them to allocate and spend money independently of the executive, and
  • allow MPs to respond directly to concrete demands from their constituents, something that they may not be powerful enough to make the executive do.

These arguments in favor of CDF are appealing, yet there are many critics of CDFs, as well. Though CDFs have made the headlines largely because of corruption and political manipulation associated with them, we believe that there are three more fundamental deficiencies built into the design of these schemes.[3]

CDFs may breach the key democratic principle of the separation of power by conferring the executive function of budget execution on the legislature.
As a result of this breach, CDFs may compromise the ability of legislatures to represent the electorate and to oversee the work of the executive.
By skewing resource allocation and project selection and oversight, CDFs also may have a negative impact on governments’ capacity to contribute to service delivery and development, especially at the local government level.

Below we discuss the three basic concerns with CDF more extensively. The conclusion outlines some ways of addressing these problems, as well as some research hypotheses that the International Budget Partnership (IBP) intends to investigate in order to build a stronger evidence base for these arguments.

Deficiency #1: Breaching the separation of powers

The separation of powers is a system for the governance of democratic states that divides the state into a number of branches, each with separate and independent powers and areas of responsibility. A common division is one in which there is an executive, a legislature, and a judiciary. The “separation” can result from each of the branches being elected independently (as in the case of presidential systems) or by a set of constitutional, civil, or common law provisions that prevent each of the branches from usurping the functions of another.

The separation of powers is meant to reduce the risk of poor governance by limiting the authority of each branch of government. This division also allows citizens to seek redress if one of the branches should act against their interests. In most recent examples, the separation of powers has helped the judiciary and the legislature to limit the power of the executive, as is the case when legislatures use audit reports to hold the executive to account for the implementation of the budget.

In the budget system of democratic states, the most important manifestation of the separation of powers is that the legislature enacts the budget and evaluates, but is not directly involved in, its implementation. It determines the rules of the game and pronounces on whether these have been followed but does not “play the game” itself — it is the executive that manages and spends the budget.

CDF schemes appear to breach the separation of powers by conferring the executive powers of budget implementation on MPs. As a Kenyan court put it, “any outfit that is composed of Members of Parliament and is charged with expenditure of public funds is commingling of roles of the different organs of state in a manner that is unacceptable… it would be against the constitutional principle of the separation of powers for Members of Parliament to take part in actual spending, then submit their annual estimates to themselves in Parliament through the Public Accounts Committee” (quoted in Ongonya et al 2005).

In federal countries with federal governing structures, CDFs even run the risk of violating a “vertical” separation of power by allowing elements of national government (the legislature) to implement programs at the local level. According to Ongonya et al (2005), “Involving the Members of Parliament who are at the national level, in the control and management of the CDF, which targets and is for the benefit at the local level is a violation of the… ideal of devolution.”

The institutional design and legislative framework of individual CDFs vary in the degrees of control over the implementation they give MPs. Thus they do not all breach the separation of powers in the same way and to the same degree. Still, the majority of CDF problems are ultimately related to the fact that it confers executive functions on MPs, and comprehensive solutions to these problems may remain elusive until this basic problem is addressed. Efforts to deal with the unintended consequences of this breach will not resolve this core flaw of CDF schemes.

Deficiency #2: Reducing government capacity

The capacity of the executive to fund and manage service delivery is already weak in most CDF countries. In many cases this weakness is given as a rationale for the introduction of CDFs that are meant to bypass “red tape” and administrative costs and go straight to community-level investments. However, CDFs may have the opposite effect; that is, they may weaken what little capacity does exist.

1. Division of revenue between constituencies

In some countries (India, Pakistan, Zambia, Malawi, Uganda, and Southern Sudan) equal amounts are allocated to each constituency through the CDF. Other countries (Kenya and Tanzania) have a more progressive allocation structure that includes an equity and redistribution objective that favors poorer areas in the overall system for distributing funds.

Where the CDF is divided equally between constituencies, it has a regressive effect. In these countries, other funding mechanisms may do a better job of redistributing resources to the poor, such as the equalization grants that Uganda provides to its poorer districts. Channeling funding through the CDF rather than these alternative funding mechanisms, therefore, has the net effect of regressively redistributing resources from poorer to richer constituencies.

In countries where the formula for CDF allocations is progressive, this redistribution problem is not necessarily resolved, given the explicitly political nature of CDFs. While the CDF law and regulations may specify a particular level of redistribution across constituencies, the amounts that are actually transferred or spent may not follow these rules. The major reason is that political party allegiances are likely to get in the way of sound development planning and service delivery. This typically happens in the run-up to elections where ruling parties in developing countries have shown few scruples about using state resources to ensure victory at the ballot box. Journalists in the Philippines have reported, for example, that politicians tend to hold back or save their PDAF (Philippine CDF) funds until just prior to an election: “A few months before the 2004 elections, a publicist of several members of the House estimated that more than half of all congressmen had not touched their pork for projects, saving it instead for reelection purposes” (Chua and Cruz 2004).

2. Project selection and planning

Even where the allocation of CDF funding between constituencies is satisfactory, this does not ensure that the poorest and neediest will benefit. After funds have been divided up between constituencies, the appropriate projects must still be chosen within each of these constituencies. Critics in Kenya have argued that CDF projects do not target the neediest beneficiaries and that projects do not reach all community members; rather, project selection is often driven by political factors. In a recent study, a large majority (78 percent) of respondents reported funding of low-priority projects that do not benefit the neediest citizens (NACCSC 2008).

Ideally, a democratic and efficient system of governance assumes a measure of impartiality in the way in which the executive manages and spends the budget. This impartiality stems in part from the relative autonomy of the state bureaucracy from direct involvement in party politics. While often compromised in many poor countries by political interference in budget implementation, involving MPs, who are elected on a party platform, in budget implementation is more exposed to this risk. This is especially true given the large amount of discretion that most CDFs afford MPs.

In principle, the more “neutral” orientation of the executive, even if only relatively so, means that funding allocated and managed through other government channels are less likely to be biased to the local MP’s allegiances and more likely to conform to local or national development plans. Also, spending by the executive is overseen by the legislature, but in most CDF schemes no one provides oversight because the separation of powers has been breached.

Efforts have been undertaken to address poor project selection, as in Jamaica where each MP is required to submit a five-year development plan for their constituency that is aligned with national priorities. This reform, however, does not specify who would ensure that CDF projects reflect this plan. On the other hand, if CDFs are required to spend according to the same plan as local government, it is also not clear why a CDF would be necessary in the first place.

Even where MPs do not blatantly skew projects to their followers, CDF processes do not adequately protect against the duplication of development projects. Legislators eager to garner political support may initiate “new” projects under their name that are essentially duplications of their predecessor’s work. Apart from duplication within the CDF scheme, there is also the danger of duplication of projects funded by other decentralization schemes because of a lack of coordinated planning.[4]

3. Coordination with local government and displacement of funds

Most developing countries have been the target of internally and externally driven local government reforms over the last 20 years. The benefits of these reforms have often been limited because of low capacity, insufficient transfer of funds, or bureaucratic disorganization. CDFs run the risk of diverting even more funds from embattled local governments and placing an additional administrative burden on them.

Proponents of the CDF argue that it supplies additional discretionary funds to the local level and makes resources available to communities for development projects of their own choosing. But it is not always clear whether the CDF allocations are additional injections to local government or whether such funds are diverted from funds that would have been transferred to local government in the first place. Given the complexity of intergovernmental fiscal relations, it would be hard to produce conclusive evidence of funds being added to or diverted from local governments by CDFs. However, when CDFs grow while local government transfers stagnate, it becomes harder to argue that these funds are additional, and there are cases where a CDF was funded at increasingly high levels in the face of obvious funding shortfalls in local governments. For example, in 2008 more than one billion Kwacha was transferred to each constituency in Zambia while local council salaries had not been paid for almost two years (Zambia CDF).

Even where CDFs do not displace local government funding directly, they can displace funds indirectly by not providing for the operational and maintenance costs associated with CDF projects, most of which are infrastructure projects. These ancillary CDF costs may ultimately require contributions from local government coffers. In India, for example, operations and maintenance costs cannot to be funded via the MPLADS (one of the Indian CDF schemes) and fall instead to the relevant District Authority.

4. Monitoring project implementation

The administration of CDFs at the constituency level can be problematic, duplicating structures and overtaxing the available capacity. Critics of the CDF in Kenya, for example, have argued that the scheme sets up a parallel administrative structure that is expensive, unnecessary, and burdensome for the local authority. The experience and skills base of such CDF monitoring structures are often compromised even further when nepotism and political allegiance influence who is appointed to project committees.

In Kenya efforts have been made to “professionalize” CDF monitoring structures and improve their capacity. As part of recent reforms, fund or account managers were recruited and posted to each constituency to improve management and compliance. In Jamaica similar efforts have been made to improve CDF monitoring capacity. Laudable as these efforts may be, fragmenting the available project monitoring capacity between CDFs and other local structures could dilute the overall reach and undermine the rational distribution of oversight capacity.

In some cases (Tanzania, Pakistan, and India), CDF funds flow through existing administrative structures, and thus avoid the need to establish new structures. However, this arrangement could still impose significant additional monitoring and reviewing responsibilities on the already overextended subnational governments.

Deficiency #3: Weakening the oversight capacity of the legislature

The ideal roles of a legislature can be summarized as making laws and overseeing the executive’s implementation of those laws. The ability of the legislature to perform these functions is based on two key relationships: the one it has with the executive, and the one between individual MPs and their electorate. CDFs risk compromising the integrity of both.

1. Impact on the relationship between the legislature and the executive:

It has been argued that CDFs strengthen the role of the legislature by making them less dependent on the executive for funding; they now have money to spend on the projects that they think are important. But this arrangement distracts MPs from their core business and could even make them more dependent on the executive, thus making it more difficult to oversee the work of the latter.

CDFs compromise the independence required by legislatures to oversee the executive effectively. With the executive controlling large amounts of money destined for individual MPs, it is easy for the executive to pressure them into complying with its wishes. As an example, in the 2008 presidential campaign in Zambia, the incumbent president promised to raise the CDF per constituency to K1.0bn (approx. US$ 225,000), while the opposition candidate promised K4.0bn (approx. US$ 900,000) per constituency if elected (Zambia CDF). This dynamic of “buying” compliance from the legislature is one factor that explains the rapid growth in the size of CDFs.

CDFs can distort the policy perspective of MPs, as well. In Pakistan, which has one of the longest running CDFs, this scheme has distracted MPs from their broader democratic role, with MPs focusing their attention on local issues to the neglect of legislative and policy interventions from a national perspective (Pakistan CDF). It also has increased the workload of MPs, who spend a majority of their time finalizing CDF schemes rather than making good laws and holding the executive to account for implementing them. In Kenya MPs were even prepared to delay the approval of the overall budget in order to force increases in CDF allocations (“MPs want Uhuru to double CDF in Budget,” The Standard, 25/05/2009). This illustrates to what extent the CDF can distract MPs from their core functions.

In addition to potentially compromising the ability of the legislature to perform its oversight role, CDFs can undermine the public’s ability to hold the executive to account for meeting its needs. The executive branch of governments has tended to support the introduction of CDFs because such schemes could help to shift the responsibility for capital investment away from them and onto MPs, even though CDFs normally only make up a small portion of total state expenditure (Oxford Analytica 2009). A number of anecdotes have emerged from Kenya of the executive telling people to “go and ask their MP” to build a school or a well-point.

2. Impact on MP-constituent relations

CDFs compromise not only the relationship between the executive and the legislature but also that between MPs and their constituencies. Baldeosingh (in Center for International Development 2009) argues that CDFs could contribute to further shifting the relationship between MPs and their constituents from its proper democratic basis (MPs represent constituents interests in national policy decisions) to a financial basis (MPs bring home the bacon).

Given the multitude of governance weaknesses in developing countries, it would be simplistic to argue that CDFs create clientelism, or even that they are the single most important factor that supports this practice. But there is evidence to suggest that they may play a significant role in reinforcing it.

Ideally, MPs are supposed to represent the interests of their entire constituency in the making of laws and overseeing the work of the executive. When their role narrows to one of delivering direct benefits in exchange for electoral support, important parts of their legislative and oversight roles may fall by the wayside. At the very least there is less incentive for legislators to represent their electorate’s position on issues not related to the CDF.

The long-term effect of such actions is that the MP’s performance in the use of their CDF allocation becomes a measure of their effectiveness. In the Philippines, for example, the view of more and more voters is that MPs should be evaluated on their ability to bring in benefits to their constituency, not to make laws and contribute to the legislative debate (Chua and Cruz 2004). In this way CDFs could undermine MP’s national policy-making role or focus (Center for International Development 2009).

In Uganda the Africa Leadership Institute found that voters were basing their view of MPs’ performance on community projects — “material things that the member was able to bring to the constituency. Clearly the legislative role of the legislator was not well recognized or given the prominence it deserves (Africa Leadership Institute 2007).”

Keefer and Khemani (2009) demonstrate that CDFs can ultimately reduce the relationship between the MP and the electorate to absurd dimensions. They find that MPs make less effort to deliver CDF projects when they are politically secure in their constituency and do not feel compelled to provide patronage: “West Bengal, the only state where a single political party, the Communist Party of India (Marxist) has dominated state politics and leadership since 1977, stands out as a state with significantly and substantially lower MPLADS spending than other states. Average spending in constituencies in West Bengal is 18 percentage points lower than average spending in other states.”

In a recent paper, Goran Hyden describes the two competing dynamics in poor countries as “clientelist” and “developmentalist” (Hyden G. 2010). The above examples show how CDFs could contribute to clientelism and to the perceived role of MPs being “automatic teller machines” rather than being representatives of the people in the governance process.

Conclusion

This paper summarizes the growing concerns around CDF schemes. Enough evidence exists to suggest that they put unwelcome pressure on service delivery and accountability systems in countries where these systems are already weak. Rather than introduce CDFs, poor countries should strengthen their legislatures and pursue decentralization programs more vigorously. In countries where CDFs are established and unlikely to be scrapped, their weaknesses should be mitigated through increasing citizen participation, progressively distributing funds, implementing rigorous reporting and third party oversight of CDF activities, and developing sufficient project management capacity.

As indicated earlier, the impact of CDFs needs to be researched much more thoroughly than has been done to date. In February 2010 the IBP convened a meeting in Washington, D.C., that brought together civil society organizations (CSOs) concerned about the impact of CDFs in their respective contexts. In addition to discussing CDF practices in their countries, the participants developed a framework for further joint advocacy and research on CDFs.[5] The IBP and its partners will conduct some of this research over the next two years, largely following the three areas of concern outlined in this brief. Through this research, we will endeavor to examine these fundamental hypotheses:

  • CDFs breach the separation of powers,
  • CDFs distribute allocations less progressively than other funding mechanisms,
  • CDF allocations and project selection are used to influence the results of elections,
  • CDF projects are less aligned with local development priorities than other local infrastructure projects,
  • CDFs displace funding that might otherwise have gone to local governments and impose a number of administrative and monitoring burdens on the latter,
  • the implementation of CDF projects is more poorly monitored than that of other projects,
    CDFs weaken the ability of the legislature to oversee the executive,
  • CDF enhance clientelistic aspects of the relationship between MPs and the electorate, and
  • weak legislatures are more likely to adopt CDFs than strong ones.

The Center for International Development (2009) observes that CDFs have come about largely in parliamentary systems. This raises the question of whether CDFs are “compensation for the parliament’s inability to amend the budget in these systems.” If this interpretation is correct, one could argue that CDFs are a poor replacement for the long-term task of reforming, capacitating, and empowering legislatures to influence budget allocations and to hold the executive to account for the implementation of the budget.

This paper draws extensively on Hickey (2010) and presentations made at the IBP workshop referred to earlier.


[1] The term “MP” refers to legislature members in commonwealth or parliamentary systems. With the exception of limited cases like the Philippines and Honduras, most CDF are found in commonwealth countries. For this reason we refer to elected legislators as MPs in this paper.

[2] The Center for International Development (2009) offers a slightly wider definition of CDFs: “Constituency development fund is the generic name for a policy tool that dedicates public money to benefit specific political subdivisions through allocations and/or spending decisions influenced by their representatives in the national parliament.” The definition that we use here refers more specifically to unallocated transfers to constituencies that MPs allocate to projects at their discretion.

[4] See Centre for Budget and Governance Accountability (2004) for examples of such duplication.

[5] The workshop was attended by CSOs from Kenya (MUHURI), Tanzania (The Policy Forum and Sikika), India (MKSS), Zambia (Economic Association of Zambia) and Pakistan (Omar Ashgar Khan Development Foundation). References to their inputs at the workshop refer simply to the country e.g. (Tanzania CDF).

Sources

Africa Leadership Institute, “Development or Politics of Patronage?: A Study Report of the Constituency Parliamentary Debates on the Constituency Development Fund and the Parliamentary Score Card as Piloted in Nyabushozi, Makindye, Aruu and Bukedea Constituencies in Uganda,” 2007. Available at www.aflia.org/uploads/publications/cdfreport.pdf?PHPSESSID=de6ca84f7f5590cb20c900db0606692e.

Centre for Budget and Governance Accountability, “Rhetoric and Reality of MPLADS,” 2004. Available at http://www.cbgaindia.org/files/research_reports/Rhetoric%20and%20Reality%20of%20MPLADS.pdf.

Center for International Development, “Constituency Development Funds Workshop,” 2009. Available at www.cid.suny.edu/publications1/CDF%20Albany%20Workshop%20Report.pdf.

Chua, Y. and Cruz, B., “Pork Is Political, not a Developmental Tool,” Philippine Centre for Investigative Journalism, 2004. Available at http://pcij.org/stories/2004/pork.html.

Gikonyo, W., “The CDF Social Audit Guide,” Open Society Initiative for East Africa: Nairobi, Kenya, 2008. Available at www.soros.org/initiatives/osiea/articles_publications/publications/cdf_20080201/resource_20080808.pdf.

Hickey A., “Constituency Development Funds: Scoping Paper International Budget Partnership,” 2010. Available at https://archive.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Constituency-Development-Funds-Scoping-Paper.pdf.

Hyden G., “Political Accountability in Africa: Is the Glass Half-Full or Half-Empty?” Africa Power and Politics, Overseas Development Institute, 2010. Available at www.institutions-africa.org/filestream/20100118-appp-working-paper-6-political-accountability-in-africa-is-the-glass-half-ful-or-half-empty-by-goran-hyden-january-2010.

Keefer, P. and Khemani, S., “When Do Legislators Pass on ‘Pork’? The Determinants of Legislator Utilization of a Constituency Development Fund in India,” Policy Research Working Paper, the World Bank, Development Research Group, 2009. Available at http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2009/05/11/000158349_20090511143351/Rendered/PDF/WPS4929.pdf.

National Anti-Corruption Campaign Steering Committee, “The Constituency Development Fund: An Examination of Legal, Structural, Management and Corruption Issues in Kenya,” 2008. Available at http://www.naccsc.go.ke/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=99999999&task=finish&cid=6&catid=4.

Ongoya, Z.E. and Lumallas, E., “A Critical Appraisal of the Constituency Development Fund Act,” 2005. Available at www.kenyalaw.org/Downloads_Other/CDF%20Fund%20-%20Ongoya.pdf.

Oxford Analytica, “Africa: Wide CDF Adoption Belies Limited Efficacy,” 2009.