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Desde la fundación del International Budget Partnership (IBP) en 1997, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) han logrado un progreso considerable hacia la apertura de los presupuestos y los procesos presupuestarios. Pero su capacidad de usar los presupuestos como herramienta para transformar vidas se ha visto limitada frecuentemente por un paradigma convencional en el que el tamaño del presupuesto es fijo y, cuando se presenta una crisis, la respuesta por defecto es recortar los gastos en lugar de aumentar los ingresos que se necesitan para respaldar los servicios básicos.

El tema central del problema es que los impuestos aportan los recursos que los gobiernos necesitan para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos. Y, en la mayor parte del mundo en desarrollo, la recaudación de impuestos permanece por debajo de lo que se necesita para respaldar servicios básicos y alentar el desarrollo. Dado que el trabajo en materia de presupuesto de la sociedad civil se ha fortalecido, el progreso de los activistas se ve cada vez más obstaculizado por la falta de recursos públicos, y se ven forzados a defender las ganancias obtenidas con mucho esfuerzo durante épocas de presiones fiscales. Al vincular los dos lados del presupuesto, los gastos y los ingresos, el trabajo en materia fiscal puede transformar potencialmente los debates sobre los servicios públicos desde lo que es posible con los recursos existentes hasta lo que se necesita para abordar la pobreza y la desigualdad. El trabajo en torno a los presupuestos y otras cuestiones de ingresos también podría ampliar el espectro de alianzas en el ámbito fiscal y de la transparencia y la rendición de cuentas en general, y generar una voz colectiva más fuerte y un activismo más poderoso.

En este contexto, el IBP llevó a cabo un sondeo del escenario de políticas fiscales y activismo, en particular, en los países en desarrollo, para evaluar si había margen para fortalecer la capacidad de la sociedad civil para participar en esfuerzos para construir sistemas fiscales sólidos y equitativos a nivel de los países. Casi con unanimidad, las distintas partes interesadas, desde donantes hasta socios de la sociedad civil e investigadores, vislumbraron un rol claro para el IBP. Además de nuestras sólidas asociaciones en todo el mundo en desarrollo y la capacidad de participar en debates de políticas técnicos de alto nivel y activismo de la sociedad civil, el IBP puede ubicar a los impuestos en una secuencia de justicia fiscal más amplia que implementa una gran cantidad de herramientas para lograr el objetivo de asignar los recursos públicos de manera más equitativa.

Aunque las partes interesadas vislumbraron un rol claro e importante para el IBP, también subestimaron la magnitud del desafío. Aunque varios de los socios del IBP han participado en trabajo relacionado con los ingresos, la mayoría de nuestros socios concentran sus esfuerzos en la transparencia y los gastos públicos. El trabajo de la sociedad civil en materia de impuestos en los países en desarrollo se ha centrado menos en los aspectos básicos de los sistemas fiscales de los países y más en las normas globales y los estándares relacionados con cuestiones como evasión fiscal agresiva y flujos financieros ilícitos, o en aspectos particulares de la política fiscal nacional, como los recursos naturales o los incentivos fiscales. La experiencia del IBP en la mejora de la estructura de los presupuestos, de la disponibilidad de información para aportar a los debates presupuestarios y de las oportunidades para que el público participe en esos debates es ampliamente vista como un complemento natural para trabajar en el marco general de los sistemas fiscales a nivel nacional.

En lo que respecta al contexto de dicho trabajo, se aproximan vientos de cambio. Los impuestos y su rol en la perpetuación y mitigación de la desigualdad han ascendido al primer plano de los debates de políticas globales y se han catapultado a las primeras páginas de los periódicos de todo el mundo. El Acuerdo sobre Clima de París y los Objetivos de Desarrollo Sustentable enfatizan la movilización de recursos a nivel nacional para generar los ingresos necesarios para lograr objetivos de políticas complejos. Las revelaciones globales, como los Panama Papers, además del arduo trabajo de activistas como Tax Justice Network, Oxfam y Christian Aid, han difundido información sobre los roles de los paraísos fiscales, la evasión fiscal agresiva y los flujos ilícitos en la riqueza desviada (por lo general, generada por la explotación de recursos naturales) de las economías de los países en desarrollo. No obstante, a pesar de la reciente atención, sigue existiendo una brecha entre el nivel de participación en los debates de políticas globales y el nivel de participación significativa por parte de la sociedad civil en los debates sobre ingresos en la mayoría de los países del mundo.

La mística en torno a los impuestos, que contribuye a esta brecha, por lo general desalienta la participación de la sociedad civil y, siempre que los debates sobre impuestos se realizan en público, están dominados por intereses de minorías selectas con pericia sofisticada. Además, la sociedad civil ya ha tenido que luchar por un lugar en la mesa en la que se debaten los presupuestos que afectan la salud, la sanidad y otras necesidades básicas. Los debates sobre impuestos tradicionalmente han sido menos abiertos y más politizados y divisivos que los debates sobre transparencia o políticas de gastos a favor de los pobres, en especial, cuando surgen conflictos entre los intereses del público y la influencia de la oposición. Por lo tanto, el trabajo sobre impuestos posiblemente ponga a prueba la habilidad de los socios de pensar en forma política y podría requerir el reclutamiento de nuevos aliados y el desarrollo de nuevas estrategias a fin de lograr el éxito.

Trabajo desafiantes en tiempos desafiantes

Podría parecer ilógico comenzar un trabajo nuevo y desafiante en un momento en el que el espacio para la participación de la sociedad civil se está erosionando en muchas partes del mundo. De hecho, la investigación demuestra que muchas de las ganancias más importantes en torno al trabajo presupuestario se han logrado durante épocas de crisis. La evidencia reciente sugiere que aumentar la transparencia y la rendición de cuentas de los sistemas fiscales puede generar un diálogo nacional más amplio en torno a la gobernanza que conduce a la reforma, y que la participación de la sociedad civil puede tener un rol fundamental al momento de establecer el vínculo entre la movilización de los recursos nacionales y una mayor rendición de cuentas.

Históricamente, los debates en torno a la reforma fiscal y los impuestos se han centrado en garantizar que haya fondos suficientes para respaldar las funciones básicas del gobierno y crear el contexto necesario para el crecimiento económico. Aunque la necesidad de «más ingresos, mejor gastados» sigue siendo esencial para el desarrollo humano y económico en la mayor parte del mundo en desarrollo; la estructura de los sistemas fiscales nacionales tiene importantes implicancias para la gobernanza y la relación entre los gobiernos y la ciudadanía.

La conexión entre los dos lados del presupuesto también es esencial para una democracia saludable. La investigación sugiere que los impuestos pueden producir un «dividendo de gobernanza» cuando los gobiernos brindan más transparencia y rendición de cuentas a cambio de niveles de impuestos y cumplimiento con estos más altos. Los impuestos también pueden promover un mayor sentido de la propiedad entre los ciudadanos que se sienten empoderados para realizar pedidos a sus gobiernos. No obstante, este «ciclo virtuoso» no es inevitable. Las políticas fiscales que son equitativas y están bien administradas, y los ingresos que se gastan para promover el bien público crean vínculos sólidos entre los gobiernos y los ciudadanos. Aquellas que están invadidas de preferencias y utilizan mecanismos de cobro arbitrarios o coercitivos reducen la confianza en la gobernanza.

El trabajo de la sociedad civil en materia de impuestos tiene un rol fundamental para garantizar que la estructura de los sistemas fiscales promueva la rendición de cuentas y genere una mayor comprensión del rol del gobierno y la importancia de la gobernanza eficaz. La agenda fiscal de una sociedad civil se basa en las capacidades centrales que el IBP y sus socios han perfeccionado durante las últimas dos décadas. Los grupos de presupuesto pueden aumentar la conciencia pública traduciendo conceptos fiscales complejos y aclarando las conexiones entre los ingresos y los servicios que proveen. Los esfuerzos de activismo colectivos pueden aprovechar una mayor conciencia del público para ayudar a nivelar el campo de juego y fortalecer la opinión del público en los debates sobre políticas que eran anteriormente competencia de los intereses de las minorías. Y una sociedad civil movilizada puede tener un rol fundamental en la erradicación de la corrupción y en garantizar una prestación de servicios eficaz, creando una iteración de opiniones que puede mejorar el apoyo a niveles de impuestos más altos y a un mejor cumplimiento con las leyes fiscales existentes.

Lectura adicional

Esta publicación es de «That’s How the Light Gets In”: Making Change in Closing Political Environments, una recopilación de ensayos que examinan las evidencias respecto de cómo conseguir la rendición de cuentas fiscal en un entorno político más adverso. La recopilación es complementaria al Informe Anual 2016 del IBP.