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Un essai du  Rapport annuel 2015 de l’International Budget Partnership

Malgré une croissance économique soutenue depuis le milieu des années 1980, le ratio de mortalité maternelle en 2011 en Ouganda est resté trois fois plus élevé que le ratio établi par l’Objectif du Millénaire pour le développement. À l’époque, les organisations de la société civile (OSC) avaient fait campagne pour un financement accru de la santé maternelle pendant de nombreuses années avec peu de succès. Une fois que la campagne de Human Resources for Health (HRH) a commencé à nouer des relations de collaboration entre la Commission sur la Santé du Parlement, un groupe de journalistes couvrant les questions de santé, les travailleurs de la santé, et un vaste réseau d’OSC au niveau national et local,  elle a été en mesure de convaincre le gouvernement d’augmenter les allocations consacrées à la santé.  Cette collaboration a aboutit à une augmentation de 20 millions de dollars du budget de la santé et au recrutement de 6172 agents de santé. La nature coopérative et en réseau de la campagne de HRH se reflète dans les nombreuses autres campagnes des OSC en Afrique du Sud, au Brésil, en Inde et ailleurs.

En  documentant les campagnes de la société civile, et en examinant les systèmes de contrôle dans lesquels elles sont menées, l’IBP a pris conscience de la nécessité d’ajuster nos hypothèses sur le travail budgétaire de la société civile et son impact – un résultat clé pour nous dans nos efforts de renforcer les institutions qui œuvrent avec efficacité dans l’analyse, le plaidoyer et la responsabilité des finances publiques. Plus précisément, nous devons élargir notre vision étriquée et élargir le renforcement des compétences et des connaissances techniques des OSC pour influencer la branche exécutive du gouvernement à appliquer une approche plus holistique qui reconnaît les rôles complémentaires des différents acteurs dans ce que nous appelons désormais l’écosystème de la responsabilité. Cet écosystème, dans lequel les processus budgétaires sont intégrés, englobe un certain nombre d’institutions et d’organisations au-delà de la société civile et du gouvernement exécutif. Il comprend les institutions de contrôle formelles (telles que les législatures et les institutions supérieures de contrôle), les médias, les tribunaux, et d’autres, ainsi que les relations qu’ils entretiennent avec et entre eux.

Deux projets de recherche récents réalisés par l’IBP nous ont aidés à réfléchir plus profondément sur la façon dont nous avons abordé cette question. Une synthèse de 23 études de cas de l’IBP a révélé comment l’impact du travail budgétaire des OSC dépend souvent de l’établissement de relations avec une variété d’acteurs. Afin de mener de plus amples recherches, l’IBP s’est associé avec l’Agence de développement allemande, GIZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) pour examiner les travaux de l’écosystème de responsabilité budgétaire — et le rôle que les acteurs extérieurs peuvent jouer dans le soutien à de tels systèmes – à travers un groupe de six pays (Burkina Faso, Salvador, Géorgie, Indonésie, Kenya et Afrique du Sud).

Les recherches montrent que les écosystèmes de la responsabilité budgétaire se ressemblent d’un pays à l’autre. Bien que les règles et les institutions formelles puissent varier, l’ensemble des acteurs impliqués est relativement similaire, de même que les principaux défis auxquels ils sont confrontés- les législatures et les institutions supérieures de contrôle manquent d’indépendance et de ressources, et les citoyens sont le plus souvent exclus du processus,  affaiblissant ainsi les perspectives de responsabilité. La recherche a également révélé que la coopération entre les différents acteurs est très peu répandue. Lorsqu’elle existe, elle est souvent très informelle et ad hoc, et n’est pas encouragée par la législation ou les dispositions institutionnelles adéquates. Enfin, la recherche a également montré que le soutien extérieur aux acteurs de la responsabilité budgétaire par les bailleurs de fonds et les ONG internationales est souvent fragmenté et non coordonné. Il ne permet pas de développer les relations essentielles qui assureront le fonctionnement efficace de l’écosystème dans son ensemble.

La synthèse des études de cas de l’IBP  indique que tandis que les campagnes qui ont un niveau élevé de coopération avec les acteurs de la surveillance et de l’exécutif ont tendance à avoir un impact plus fort, l’établissement de ces  relations exige des niveaux élevés de connaissances techniques, des compétences organisationnelles, et d’accès au gouvernement, ce que les OSC ne possèdent pas toutes. Par ailleurs, la synthèse fait valoir qu’il n’existe pas de recette miracle pour que les acteurs de la surveillance coopèrent avec l’exécutif. La valeur que représente la collaboration des campagnes des OSC avec un ou plusieurs de ces acteurs, et la forme que prend l’engagement, dépendent des objectifs des campagnes, des personnes qu’elles doivent influencer pour avoir un impact réel, et de l’influence que les organisations ont. Par conséquent, la coopération avec les acteurs de la surveillance et l’exécutif varie selon le niveau (local, national, international), la durée, la direction (du niveau national au niveau local, etc.), et de l’intensité (de l’intégration à l’opportunisme ad hoc).

Le rôle que l’IBP peut jouer dans le renforcement des écosystèmes de responsabilité est multiforme. Lorsque l’engagement collaboratif entre les différents acteurs de responsabilité se produit, il est en grande partie basé sur les relations personnelles entre des individus bien placés sur le plan stratégique, et a ainsi une nature souvent informelle et ad hoc. Sans exclure la valeur de ces engagements, ils sont peu susceptibles de conduire à des écosystèmes de responsabilité solides, durables et évolutifs s’ils dépendent des relations privilégiées et des motivations personnelles. En revanche, nous devons trouver des moyens de compléter ces relations informelles ou ad hoc avec des engagements entre les différents acteurs de la responsabilité qui sont institutionnalisés, comme par exemple en fixant des exigences et des mécanismes pour impliquer les citoyens dans le processus d’audit, comme l’a fait la Corée du Sud , ou en autorisant la participation du public dans les principales phases du processus budgétaire. Au-delà des mandats juridiques, les acteurs de la surveillance dans ces processus plus formels doivent être encouragés et soutenus pour concrétiser un engagement réel.

C’est pourquoi l’IBP élargira ses efforts au niveau international pour institutionnaliser ces relations. Par exemple, grâce à nos collaborations avec  l’Initiative mondiale pour la transparence des finances publiques (GIFT)   afin de promouvoir de nouvelles normes et diffuser des exemples de bonnes pratiques. Nous appuierons ce travail sur les normes dans les prochains cycles de  l’Enquête sur le budget ouvert . Il mesurera plus précisément et de manière plus holistique, et influencera, l’écosystème de responsabilité de chacun des pays.

Au niveau des pays, nous réviserons nos méthodes d’évaluation pour mieux saisir la nature des écosystèmes de responsabilité de chaque pays afin de concevoir des stratégies nationales appropriées. Par ailleurs, notre équipe de formation et d’assistance technique élaborera un manuel pour orienter les efforts des OSC dans la gestion de l’écosystème de responsabilité dans leurs pays et secteurs. Dans le même temps, nous continuerons à renforcer les capacités des partenaires des OSC dans les pays pour développer les réseaux informels, et souvent personnels, qui contribuent le plus à l’efficacité du plaidoyer des OSC. Concernant nos recherches sur la compréhension du fonctionnement des écosystèmes de responsabilité budgétaire, nous nous pencherons davantage sur les tactiques et les stratégies que les OSC utilisent pour établir les différentes relations qui composent ces systèmes, ainsi que leurs implications pour une gestion plus efficace et équitable des ressources publiques.