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Responsabilizar a los gobiernos no es tarea fácil. La capacidad de los ciudadanos de monitorear e influir sobre la manera en que sus gobiernos administran los recursos públicos, y de garantizar que sus necesidades y prioridades se reflejen adecuadamente en los presupuestos, probablemente depende de dos ingredientes cruciales:

1. acceso a información detallada y oportuna sobre todos los aspectos de la política fiscal y presupuestaria; y
2. oportunidades para hacer participar a las instituciones estatales en un diálogo constructivo sobre la toma de decisiones respecto de las prioridades y la evaluación de su implementación.

La primera (transparencia) ha recibido históricamente mucha más atención que la última (participación). Sin embargo, como lo muestran muchos de nuestros estudios de casos sobre cuándo y cómo las campañas de la sociedad civil tienen un impacto en los presupuestos del gobierno, la transparencia presupuestaria por sí sola no es suficiente para promover un cambio positivo. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) deben poder usar la información fiscal para presionar a los gobiernos. Esto sucede por lo general, aunque no solamente, a través de canales de participación institucionalizados.

En otras palabras, si hay pocas posibilidades de participar en los procesos presupuestarios presentando análisis y promoviendo el cambio, la transparencia presupuestaria puede terminar siendo irrelevante. Por otro lado, la participación sin transparencia presenta el riesgo de ser ineficaz si las demandas y los debates en torno a los presupuestos se basan solo en información limitada.

Medir las oportunidades para la participación pública

Por esta razón, el International Budget Partnership (IBP) ha alentado a los gobiernos no solo a divulgar más información presupuestaria, sino también a abrir canales y oportunidades para que los ciudadanos y las OSC participen en el proceso presupuestario. A partir de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2012, comenzamos a registrar en qué medida los gobiernos proveen estas oportunidades Un conjunto de 16 preguntas indagan sobre la medida en que el ejecutivo, la legislatura y la entidad fiscalizadora superior brindan oportunidades para que los ciudadanos, las OSC y otros agentes participen en el proceso presupuestario.

Al igual que con las 109 preguntas relacionadas con la transparencia que se usaron para elaborar el Índice de presupuesto abierto, podemos elaborar un índice similar a partir de las preguntas sobre participación. La siguiente figura muestra los puntajes de transparencia y participación de los 102 países incluidos en la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015. La línea roja indica en qué casos los puntajes de transparencia y participación son iguales; la línea púrpura marca los casos en los que la participación tiene un puntaje 30 puntos menor que la transparencia:

¿Qué nos muestra esta figura? En primer lugar, las dos mediciones están correlacionadas positivamente, los países más transparentes suelen brindar más oportunidades para la participación. En segundo lugar, ilustra lo que llamamos «brecha de participación», un reconocimiento de que los países suelen tener un desempeño mucho mejor en la transparencia que en la participación. En la mayoría de los casos, esta brecha se mantiene dentro de los 30 puntos, la mayoría de las marcas aparecen entre las líneas rojas y púrpuras, pero, en algunos casos, las brechas son superiores a los 40 puntos.

Estas diferencias no deberían simplemente tomarse al pie de la letra; hay muchas menos preguntas de participación que de transparencia, y los dos índices miden conceptos muy diferentes (aunque estén interrelacionados). Examinar estos ejemplos puede ayudar a aclarar lo que sucede en los países que tienen brechas inusualmente grandes entre los puntajes de transparencia y participación.

Transparencia alta, participación baja

Malí y Rusia son ambos ejemplos extremos de la «brecha de participación». Cada uno de ellos tienen un puntaje mucho mejor en transparencia que en brindar oportunidades de participación.

El puntaje en el OBI de Malí es muy superior al promedio regional, pero la única oportunidad para la participación en el presupuesto es cuando el parlamento invita a algunos expertos de la sociedad civil a presentar sus opiniones durante las audiencias presupuestarias. Esta situación es bastante común en toda África, como en Marruecos y Mozambique, otros dos países con «brechas de participación» grandes.

En Rusia, aunque el ejecutivo ha tomado algunos pasos iniciales para presentar consultas antes las OSC sobre cuestiones fiscales, ni la legislatura ni la entidad fiscalizadora superior han creado mecanismos para la participación de los ciudadanos. En todos estos países, la disponibilidad pública de información presupuestaria puede no conducir a la rendición de cuentas debido a la falta de oportunidades de participación.

Participación alta, transparencia baja

Resulta interesante que solo algunos países presentan una situación opuesta. Venezuela y Vietnam son ejemplos en los que la participación es significativamente más fuerte que la transparencia, a pesar del hecho de que ambos países no tienen un muy buen desempeño en ninguna de las dimensiones.

Venezuela, en particular, publica solo dos de los ocho documentos presupuestarios clave que la encuesta considera e incluso esos contienen detalles limitados. Sin embargo, la Ley Anticorrupción de 2014 ahora exige al ejecutivo presentar borradores de la Ley de Marco Presupuestario de Múltiples Años y de la Ley de Presupuesto para consulta pública antes de presentarla a la Asamblea Nacional. Los ciudadanos y las OSC también tienen el derecho de participar en la formulación, evaluación y ejecución del presupuesto.

Vietnam tiene un puntaje un poco mejor que Venezuela en transparencia, ya que publica cinco de los ocho documentos presupuestarios. También les brinda a los ciudadanos algunas oportunidades interesantes para la participación, tanto a través de la legislatura como de la agencia de auditoría. El Decreto de Democracia Popular de 2007 estableció estas oportunidades mediante la apertura de espacios para el diálogo y la participación a nivel local, incluidas las cuestiones presupuestarias. El desafío clave en ambos países es garantizar que los espacios para la participación estén respaldados por una adecuada divulgación de información presupuestaria relevante.

Transparencia alta, participación alta

Sin embargo, hay dos países que ejemplifican modelos más virtuosos de combinación de transparencia y participación: Corea del Sur y Suecia.

Corea del Sur tiene puntajes superiores en participación. Es uno de los países que mejor materializa la idea de que deberían existir múltiples oportunidades para que los ciudadanos participen en el proceso presupuestario en sus diferentes etapas (consulte el estudio de caso). El ministerio de finanzas ha establecido un consejo asesor que incluye a expertos de la sociedad civil y administra un sistema de sugerencias abiertas a través del cual los ciudadanos pueden aportar ideas de políticas e informar casos de gastos ineficientes. Las audiencias presupuestarias de la Asamblea Nacional se televisan, incluyen testimonios del público y se generan actas que se publican. La entidad fiscalizadora, que administra una línea de ayuda para informar fraude e irregularidades, lleva a cabo auditorías en forma regular en función de las alertas que recibe del público.

Suecia es un ejemplo de un país con altos niveles de transparencia, está en segundo lugar en el Índice de Presupuesto Abierto, lo que se combina con mecanismos de participación razonablemente sólidos. Estos no son necesariamente específicos de los presupuestos, pero les dan a los ciudadanos amplias oportunidades de participar en el gobierno en cuestiones de presupuesto.

Las Filipinas también están esforzándose para promover en forma conjunta la transparencia y la participación (ver estudio de caso). El país ha mejorado su puntaje en el Índice de Presupuesto Abierto, a la vez que abrió las oportunidades de participación a través de su Iniciativa de elaboración ascendente de presupuestos.

¿Cómo pueden mejorar los gobiernos?

En general, tiene sentido que los gobiernos comiencen por mejorar la transparencia presupuestaria antes de dedicarse a la participación. Pero deberían tener cuidado de no permitir que la brecha de participación sea demasiado amplia buscando un equilibrio entre ambas a medida que abren gradualmente sus procesos presupuestarios.

A continuación, enumeramos algunas cosas que los gobiernos pueden hacer para comenzar a abordar esta brecha:

1. Ratificar los mecanismos de participación para la formulación y ejecución del presupuesto en leyes o regulaciones, y garantizar que se implementen.
2. Proporcionarle al público información adecuada sobre procesos participativos disponibles y comentarios acerca de cómo se han utilizado sus aportes.
3. Garantizar que las audiencias parlamentarias sobre el presupuesto estén abiertas al público y brindar espacios para que los ciudadanos y las OSC comenten y presenten testimonios sobre todos los aspectos del presupuesto del gobierno, incluidos los hallazgos y los informes de las auditorías.
4. Crear mecanismos para que los ciudadanos y las OSC contribuyan con la definición del plan de auditoría de la entidad fiscalizadora superior y con la investigación de auditoría real siempre que sea posible.